Una àmplia harmonització de la normativa és el corol·lari indispensable d’una liberalització sostenible del transport aeri

Autor:

Olivier Meynot

Cap de missions a la Direcció General d’Aviació Civil a França – Acords europeus de transport aeri. Ministère de la Transition Écologique

Data: 10.02.2021

Lectura: 8 min.

Download Télécharger

Si volem garantir la recuperació sostenible i el desenvolupament del transport aeri a la Mediterrània Occidental, la mera liberalització dels drets de trànsit no és suficient: per beneficiar totes les parts interessades i tots el usuaris del transport aeri, la creació d’un mercat únic de l’aviació a la Mediterrània Occidental ha de ser recolzada per l’harmonització de la normativa aplicable al transport aeri.

La liberalització no és un propi objectiu, sinó que serveix com a eina per donar suport a la connectivitat i l’economia i desenvolupar vincles més estrets entre les nacions. El llançament oficial del Mercat Únic de Transport Aeri Africà (SAATM) per part de la Unió Africana (UA) el gener de 2018 no va ser simplement un pas per reactivar el procés de liberalització del transport aeri africà iniciat el 1999 amb la Decisió Yamoussoukro; sinó que va representar una eina clau per complir amb l’Agenda 2063, juntament amb els altres projectes emblemàtics de l’Agenda 2063, especialment l’Àrea de Lliure Comerç Continental Africana (que va ser firmada per 44 països africans el març de 2018), el Passaport de la Unió Africana o la lliure circulació de persones (El Protocol del Tractat pel qual s’estableix la Comunitat Econòmica Africana relatiu a la lliure circulació de persones, el dret de residència i el dret d’establiment es va adoptar el gener de 2018).

Tanmateix, per assegurar que els beneficis de la liberalització del transport aeri siguin òptims i sostenibles, la liberalització ha de formar part d’un enfocament gradual i global; l’obertura dels mercats de l’aviació entre els països de la Mediterrània Occidental ha de dur-se a terme per etapes i estar avalada en paral·lel per l’harmonització de les normes aplicables al transport aeri. Aquest últim assegura condicions de viatge uniformes per a passatgers i carregadors (transport de càrrega) i garanteix alts nivells de seguretat i protecció de l’aviació; a més, ofereix als operadors igualtat de condicions en termes de competència i serveis rendibles com els relacionats amb la navegació aèria.

Aquest enfocament gradual i integral va ser adoptat per la Unió Europea en la dècada de 1990 i, més recentment, per l’Associació de Nacions del Sud-est Asiàtic (ASEAN), el mercat únic de l’aviació del qual va fer la seva primera aparició fa uns quinze anys. La creació d’algun tipus de mercat únic de transport aeri per a la Mediterrània Occidental podria ser el resultat d’un enfocament integrador similar en què participin els deu països afectats. Tanmateix, el desafiament immediat és donar suport a un sector del transport aeri que ha estat devastat per la crisi sanitària.

Els efectes devastadors de la pandèmia de la COVID-19 al sector del transport aeri

El sector del transport aeri, que ha experimentat un creixement constant durant anys i tenia un panorama sense problemes per a les pròximes dècades segons els pronosticadors, s’enfronta a un impacte sense precedents com a resultat de la COVID-19 i, fins al 2024, com molt aviat, no s’espera que torni al nivell d’activitat de 2019.

En la seva76a Junta General celebrada el 24 de novembre de 2020, l’Associació Internacional de Transport Aeri (IATA), que representa a 290 aerolínies, va actualitzar les seves previsions sobre l’impacte de la crisi. Les xifres per a 2020 són sorprenents: el nombre de passatgers es va reduir en un 66% en comparació amb 2019, s’estima que les aerolínies generaran només 328 mil milions de dòlars estatunidencs, un 60,9% menys en comparació amb l’any anterior (838 mil milions), les pèrdues de les aerolínies ara s’estimen en 118,5 milers de milions de dòlars estatunidencs, rebaixats de l’estimació de juny d’uns “simples” 84,3 mil milions, els deutes de les aerolínies han augmentat de 430 mil milions de dòlars estatunidencs, en 2019, a 651 mil milions en 2020, i així successivament.

Les perspectives per als aeroports són igualment descoratjadores. Segons el Consell Internacional d’Aeroports d’Europa (ACI Europe), que representa a gairebé 500 aeroports a 46 països europeus, el trànsit, el 15 de novembre, ja havia disminuït en 1.500 milions de passatgers en comparació amb els nivells de 2019. En aquestes condicions, ACI Europe estima que més de 190 aeroports corren risc d’insolvència. En termes de plans de recuperació, està actuant amb extrema precaució per temor de canvis duradors en els hàbits de viatge.

Malgrat que la perspectiva d’una vacuna eficaç ha reactivat els preus de les accions de les aerolínies, l’IATA preveu un 2021 difícil, amb pèrdues estimades en 38.700 milions de dòlars dels EUA. Fins a 2024 no espera que el trànsit aeri torni als nivells de 2019 i, fins i tot llavors, només si es compleixen certes condicions, especialment en funció de l’efectivitat de la vacuna.

En aquest context, l’obertura de mercats entre els països de la Mediterrània Occidental podria representar un facilitador per al rellançament del transport aeri de passatgers i mercaderies en aquesta regió. A més llarg termini, la creació d’un mercat únic de l’aviació hauria d’implicar una dimensió addicional: la convergència normativa és l’única manera de garantir el desenvolupament harmoniós, sostenible i segur del transport aeri. Això requereix un enfocament gradual i global, similar a l’utilitzat per construir el mercat únic europeu de transport aeri i implementar espais aeris comuns amb els països veïns de la Unió Europea creats a través d’acords aeris europeus específics.

L’obertura de mercats entre els països de la Mediterrània Occidental podria representar un facilitador per al rellançament del transport aeri de passatgers i mercaderies en aquesta regió.

Un enfocament gradual i integral: l’exemple de la construcció del mercat únic europeu de transport aeri

El mercat interior de la Unió Europea, que comprèn els 27 estats membres i també s’estén per complet a Islàndia, Liechtenstein i Noruega a través de l’Acord sobre l’Espai Econòmic Europeu (EEE), permet a les aerolínies amb una llicència de transport aeri emesa per un d’aquests 30 estats, operar lliurement els serveis entre tots els aeroports d’aquesta regió, inclòs el cabotatge, sense restriccions quant a rutes, freqüència i capacitat, i amb total llibertat per fixar tarifes.

La construcció d’aquest mercat únic de l’aviació, que va concloure en 1997 respecte a la liberalització quan es va incloure el cabotatge, ha anat acompanyada d’una harmonització total de les normes aplicables al transport aeri en termes de seguretat, seguretat, gestió del trànsit aeri, assignació de franges horàries, assegurances, competència, medi ambient, protecció del consumidor, jornada laboral de la tripulació, etc. Per tant, totes les parts interessades de la cadena del transport aeri han d’aplicar les mateixes normes; això beneficia no sols als passatgers i als transportistes, als quals es garanteix un transport aeri d’alta qualitat a través d’algunes de les normes més estrictes al voltant, sinó també a les companyies aèries i aeroports, que poden operar en un entorn en el qual la competència és justa, les normes són les mateixes per a tots i els serveis són cada vegada més eficients.

La liberalització del transport aeri dins de la Unió Europea ha donat lloc a una major connectivitat, a una diversificació del subministrament, a unes tarifes més baixes i, per tant, a un augment del trànsit. Ara hi ha quatre vegades més rutes (o parelles de ciutats ateses) que en 1992, quan va començar el procés de liberalització, i vuit vegades més rutes en les quals almenys tres companyies competeixen, totes en benefici dels usuaris del transport aeri (font: Comissió Europea).

El mercat únic de l’aviació de la Unió Europea s’ha ampliat als sis països dels Balcans Occidentals (Albània, Bòsnia i Hercegovina, Kosovo, Macedònia del Nord, Montenegro i Sèrbia) a través d’un acord per a la creació d’un Espai Europeu Comú d’Aviació (ECAA) que es va firmar el 2006. A més dels 27 estats membres de la UE i els sis estats dels Balcans Occidentals, aquesta àrea també inclou Islàndia i Noruega. Aquests 35 estats eventualment compartiran les mateixes regles de transport aeri en un espai on les aerolínies que tinguin una llicència de transportista emesa per un dels estats puguin operar lliurement. Tanmateix, la integració dels Balcans Occidentals en l’espai aeri únic és un procés gradual i condicional; l’acord preveu dues reunions per traslladar les seves disposicions a la legislació nacional i garantir que els països dels Balcans apliquin una llista predefinida de normes europees, com s’estableix en l’acord. En cada etapa, s’atorguen nous drets a les companyies aèries. El nombre de rutes entre la Unió Europea i els països dels Balcans Occidentals es va triplicar entre 2006 i 2018 (font: Comissió Europea).

Tanmateix, l’harmonització reguladora entre els països europeus i els magribins de la Mediterrània Occidental no té per què arribar tan lluny, ja que l’acord ECAA forma part del procés per integrar gradualment als països dels Balcans Occidentals a la Unió Europea i reflecteix el seu compromís d’adoptar plenament el patrimoni europeu.

Aprofitant aquest enfocament gradual i integral per construir el “mercat únic de l’aviació per a la Mediterrània Occidental”

La creació d’un mercat únic de l’aviació per a la Mediterrània Occidental s’hauria de basar en aquests mateixos principis: una obertura progressiva dels mercats vinculada a un cert grau d’harmonització de les normes aplicables al transport aeri. Aquesta construcció podria considerar-se un procés gradual, el primer pas del qual seria l’execució d’acords de tipus euromediterrani en matèria de serveis aeris entre cadascun dels països del Magrib i la Unió Europea; Alhora, els països del Magrib podrien treballar junts per obrir els seus mercats en l’esperit de la Decisió Yamoussoukro (1999) i dins del marc més general de la creació del Mercat Únic de Transport Aeri Africà.

Respecte a les relacions nord-sud

La Unió Europea ja s’ha embarcat en el viatge per obrir el seu mercat de l’aviació a alguns països del Magrib com a part de la seva política de transport aeri exterior dedicada als països veïns. Aquesta política concerneix Algèria, Líbia, el Marroc i Tunísia.

Així, l’“Acord euromediterrani d’aviació entre la Comunitat Europea i els seus Estats membres, d’una banda, i el Regne del Marroc, per una altra,” estableix les condicions per a l’explotació dels serveis aeris comercials entre el Regne del Marroc i els 27 països de la Unió Europea. Els serveis aeris ja estan oberts en gran manera i les companyies aèries marroquines i europees poden operar serveis il·limitats entre qualsevol aeroport del Regne i qualsevol aeroport de la Unió Europea. Aquesta obertura de mercats va acompanyada d’un procés d’harmonització normativa en diversos àmbits del transport aeri, encara que no en la mesura prevista per l’acord ECAA. En última instància, quan la comissió paritària, òrgan responsable de gestionar el conveni, confirma la implementació pel Marroc de totes les regulacions de transport aeri previstes al tractat, les companyies aèries es beneficiaran d’oportunitats addicionals (és a dir, certs drets de cinquena llibertat, especialment dins de la Unió Europea per a Transportistes marroquins).

Des que es va implementar aquest acord amb el Marroc a finals de 2006, el nombre de parells de ciutats ateses s’ha duplicat (hi havia 198 connexions diferents entre el Marroc i la Unió Europea el 2018), la tarifa mitjana ha caigut més d’un 60% i el nombre de passatgers s’ha duplicat (15 milions el 2018) (font: Comissió Europea).

Un acord similar entre Tunísia i la Unió Europea, el text de la qual es va rubricar el novembre de 2017, s’hauria finalment d’implementar el 2021 després d’un retard causat per problemes legals dins de la Unió Europea. La filosofia d’aquest acord està d’acord amb la de l’acord amb el Marroc, és a dir, una obertura de mercats basada en un cert grau d’harmonització de les normes aplicables al transport aeri. S’han adoptat disposicions per garantir una transició fluida entre la situació actual i la plena obertura del mercat entre Tunísia i la Unió Europea, a fi de donar suport als esforços de les companyies aèries tunisianes per adaptar-se a aquesta nova situació.

Des de 2008, la Comissió Europea també té un mandat de negociació per a Algèria; és a dir, una autorització emesa pel Consell de la Unió Europea i els estats membres de la UE per iniciar negociacions amb Algèria sobre un acord europeu de transport aeri. Per tant, és possible que les negociacions entre Algèria i la Unió Europea s’iniciïn sobre la base d’un acord que estableixi els mateixos principis que els dos acords anteriors, una vegada que les dues parts estiguin disposades a fer-ho.

Respecte als altres dos països del Magreb, és a dir, Líbia, que té un estatut d’observador dins de la Unió per al Mediterrani i està implicada en la política de veïnatge de la Unió Europea, i Mauritània, que no està inclosa en aquesta política, queden per definir les relacions amb la Unió Europea en l’àmbit del transport aeri, especialment perquè la intensitat del trànsit entre aquests dos Estats i els Estats membres de la UE continua sent marginal.

Les següents xifres proporcionen més informació sobre les prioritats i els efectes de la política d’aviació de la Unió Europea cap als seus veïns de la Mediterrània Oriental (fonts: Eurostat).

	2014	2015	2016	2017	2018	2019
Algèria	4,767,772	5,036,314	5,337,257	5,538,734	5,394,335	5,213,326
El Marroc	7,902,589	7,800,398	7,864,422	8,825,896	9,779,788	11,048,632
Tunísia	3,652,440	2,938,734	2,907,029	3,341,045	3,827,976	4,152,709

Les economies del Marroc i Tunísia depenen en gran manera del turisme, i l’augment del nombre de passatgers entre el primer i els cinc països europeus dins de la Mediterrània Occidental està sent impulsat pels beneficis de l’acord europeu, que permet a totes les aerolínies marroquines i europees, especialment Aerolínies de baix cost, operar totes les rutes possibles entre els aeroports del Marroc i els de la Unió Europea. És important assenyalar les repercussions dels esdeveniments de 2015 sobre el trànsit turístic als dos països. Respecte a Tunísia, més específicament, el flux de passatgers està augmentant de manera menys dràstica que al Marroc, ja que els acords bilaterals existents generalment no permeten que les aerolínies europees de baix cost operin des d’un estat membre que no sigui el que els va atorgar la llicència d’aerolínia. La pròxima firma de l’acord aeri entre Tunísia i la Unió Europea permetrà observar els efectes de la liberalització en els fluxos de passatgers. Finalment, en el cas d’Algèria, determinats acords bilaterals mantenen limitacions i condicions restrictives en el nivell d’accés al mercat, el que probablement influirà en l’estancament del trànsit i el manteniment de tarifes considerades excessivament elevades.

Passatgers 2019
Espanya
França
Itàlia
Malta
Portugal
Total

Algèria
693,796
4,352,669
149,009
:
17,852
5,213,326

Líbia
:
:
:
4,180
:
4,180

Mauritània
1,242
38,883
:
:
61
40,186

El Marroc
2,355,411
6,706,645
1,412,533
18,788
555,255
11,048,632

Tunísia
119,807
3,444,762
504,398
36,322
47,420
4,152,709

Atesos els nivells actuals de trànsit aeri entre Líbia i Mauritània amb la Unió Europea, la relació entre ells en l’àmbit del transport aeri encara no s’ha definit.

Respecte a les relacions entre els països del Magrib

La Decisió Yamoussoukro de novembre de 1999 comença amb aquestes paraules:

“Nosaltres, els Ministres africans encarregats de l’aviació civil, reunits a Yamoussoukro, Côte d’Ivoire, els dies 13 i 14 de novembre de 1999 (…) adoptem aquesta decisió (…):

Aquesta Decisió estableix l’acord entre els Estats Participants per a la liberalització gradual dels serveis de transport aeri regulars i no regulars dins de l’Àfrica. La present Decisió té prioritat sobre qualsevol acord multilateral o bilateral sobre serveis aeris entre Estats Participants que sigui incompatible amb la present Decisió “.

A més de la liberalització gradual dels serveis (les cinc primeres llibertats de l’aire), sense limitació en termes de capacitat o freqüència, característiques clau d’un mercat únic, la Decisió també inclou una addició notable, és a dir, la possibilitat que els estats designin una aerolínia d’un altre Estat part de la Decisió Yamoussoukro.

El 2018, es van agregar dos annexos essencials: l’Annex 5 sobre Regulacions sobre la Competència en els Serveis de Transport Aeri dins de l’Àfrica i l’Annex 6 sobre Regulacions de Protecció dels Consumidors de Serveis de Transport Aeri. Sens dubte, això és una prova que un mercat únic no pot considerar-se únicament des del punt de vista de la liberalització i que la convergència o, millor encara, l’harmonització de determinades normes és fonamental per garantir el seu correcte funcionament.

El llançament oficial del Mercat Únic de Transport Aeri Africà el gener de 2018 va col·locar la Decisió de Yamoussoukro en el context de l’Agenda 2063 i va reviure un procés de liberalització que es va iniciar vint anys abans. Trenta i quatre estats africans, inclòs Marroc, ja han fet “compromisos solemnes” amb el SAATM i 18 estats ja han firmat el Protocol d’Implementació destinat a garantir la coherència entre la Decisió de Yamoussoukro i els seus acords bilaterals de serveis aeris (font: lloc web de l’Associació Africana Comissió d’Aviació Civil).

En el pròleg de l’edició de 2018 de la Decisió Yamoussoukro (mercat de transport aeri africà – Cap a un cel únic africà), Moussa Faki Mahamat, President de la Comissió de la Unió Africana, va dir que la liberalització del transport aeri a Àfrica portaria a una major connectivitat, una “baixa massiva dels preus dels bitllets d’avió” i un creixement del trànsit intraafricà en termes de passatgers i mercaderies, que milloraria la rendibilitat de les companyies aèries africanes. Aquestes observacions són recolzades en particular per un estudi d’InterVista titulat “Conformar la connectivitat aèria intraafricana: Els beneficis econòmics de l’aplicació de la Decisió Yamussoukro”.

És probable que la implementació efectiva de la liberalització reveli una necessitat més àmplia d’harmonització regulatòria. Aquesta necessitat s’hauria de fer ràpidament evident en el camp de la seguretat i la protecció de l’aviació, especialment quan els estats s’acullin a l’opció de designar companyies aèries la supervisió reguladora del qual en aquests camps estigui garantida per un altre estat.

A més, l’augment del flux implica el risc de saturar l’espai aeri i els organismes de control del trànsit aeri. La cerca d’una major eficiència en aquest àmbit, especialment en termes d’economia i medi ambient (per exemple, reducció de les emissions de gasos d’efecte d’hivernacle), hauria de donar lloc a una cooperació cada vegada més estreta, una de les fases avançades de la qual podria ser l’establiment dels anomenats blocs funcionals d’espai aeri (FAB), basats en el model de la Unió Europea. Aquests blocs funcionals d’espai aeri estan dissenyats per abordar la fragmentació de l’espai aeri i organitzar l’espai aeri segons els fluxos en lloc de les fronteres nacionals. Aquests nivells de cooperació entre països, o entre serveis de control del trànsit aeri, només poden concebre’s sobre la base de normes molt o fins i tot totalment harmonitzades.

Cal assenyalar que la cooperació en l’àmbit de la navegació aèria ja s’estén per tota al Mediterrània, com es reflecteix en les associacions establertes entre el BLUE MED FAB bloc d’espai aeri funcional de la Mediterrània que uneix Xipre, Grècia, Itàlia i Malta, i els proveïdors de serveis de navegació aèria d’Egipte i Tunísia, que participen com a “interlocutors associats”, així com el Regne Haiximita de Jordània, que gaudeix d’estatus d’observador.

El llançament oficial del Mercat Únic de Transport Aeri Africà el gener de 2018 va col·locar la Decisió de Yamoussoukro en el context de l’Agenda 2063 i va reviure un procés de liberalització que es va iniciar vint anys abans. Trenta i quatre estats africans, inclòs Marroc, ja han fet “compromisos solemnes” amb el SAATM i 18 estats ja han firmat el Protocol d’Implementació destinat a garantir la coherència entre la Decisió de Yamoussoukro i els seus acords bilaterals de serveis aeris.

S’han col·locat els primers pilars de la liberalització del transport aeri entre els països de la Mediterrània Occidental; els pròxims passos han de prendre forma a mesura que avança el mercat únic de transport aeri africà (SAATM).

Tots aquests components bàsics (acords europeus amb determinats països del Magrib, cooperació Nord-Sud, implantació progressiva del Mercat Únic de Transport Aeri Africà) estan aplanant el camí per a l’obertura ordenada del mercat del transport aeri entre els països de la Mediterrània Occidental. Els pròxims passos podrien relacionar-se potencialment amb nous acords entre la Unió Europea i els països del Magrib, però, el que és més important, un progrés real en la implementació del SAATM marcaria un punt d’inflexió decisiu en el procés de liberalització dels serveis de transport aeri.

El 13 de novembre es va fer un pas simbòlic, quan l’Assemblea de Caps d’Estat i de Govern de la Unió Africana va designar el 14 de novembre com l’aniversari de la Decisió de Yamoussoukro i el va nomenar Dia de la Decisió de Yamoussoukro. Més enllà del seu significat simbòlic, aquesta mesura també va subratllar el compromís dels estats africans de prosseguir amb la iniciativa.

A més, la crisi sanitària ha reforçat aquesta necessitat d’obrir el mercat africà, com va destacar en l’Assemblea Ali Tounsi, secretari general del Consell Internacional d’Aeroports de l’Àfrica. Va fer un apassionat al·legat a favor del Mercat Únic de Transport Aeri Africà, la Zona de Lliure Comerç Continental Africana i el Protocol de Lliure Circulació de Persones (FMPP), elements que considera essencials per assegurar la recuperació de la indústria del transport aeri en l’era Post-COVID, però, el que és encara més important, per al futur del continent africà (Missatge institucional lliurat pel secretari general de l’ACI l’Àfrica amb motiu del Dia de la Decisió de Yamoussoukro 2020).

Qualsevol ús o reproducció de la informació presentada en aquest article ha d’anar acompanyada d’una cita dels drets de propietat intel·lectual del CETMO i l’IEMed.