Una amplia armonización de la normativa es el corolario indispensable de una liberalización sostenible del transporte aéreo

Autor:

Olivier Meynot

Jefe de misiones en la Dirección General de Aviación Civil de Francia – Acuerdos europeos de transporte aéreo. Ministère de la Transition Écologique

Fecha: 10.02.2021

Lectura: 8 min.

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Si queremos garantizar la recuperación sostenible y el desarrollo del transporte aéreo en el Mediterráneo Occidental, la mera liberalización de los derechos de tráfico no es suficiente: para beneficiar a todas las partes interesadas y usuarios del transporte aéreo, la creación de un mercado único de la aviación en el Mediterráneo Occidental debe ser respaldada por la armonización de la normativa aplicable al transporte aéreo.

La liberalización no es un fin en sí misma, sino que sirve como una herramienta para apoyar la conectividad y la economía y para desarrollar lazos más estrechos entre las naciones. El lanzamiento oficial del Mercado Único de Transporte Aéreo Africano (SAATM) por parte de la Unión Africana (UA) en enero de 2018 no fue simplemente un paso para reactivar el proceso de liberalización del transporte aéreo africano iniciado en 1999 con la Decisión Yamoussoukro; representó una herramienta clave para cumplir con la Agenda 2063, junto con los otros proyectos emblemáticos de la Agenda 2063, especialmente el Área de Libre Comercio Continental Africana (que fue firmada por 44 países africanos en marzo de 2018), el Pasaporte de la Unión Africana o la libre circulación de personas (El Protocolo del Tratado por el que se establece la Comunidad Económica Africana, relativo a la libre circulación de personas, el derecho de residencia y el derecho de establecimiento, se adoptó en enero de 2018).

Sin embargo, para asegurar que los beneficios de la liberalización del transporte aéreo sean óptimos y sostenibles, la liberalización debe formar parte de un enfoque gradual y global; la apertura de los mercados de la aviación entre los países del Mediterráneo Occidental debe llevarse a cabo por etapas y estar apoyada en paralelo por la armonización de las normas aplicables al transporte aéreo. Este último asegura condiciones de viaje uniformes para pasajeros y cargadores (transporte de carga) y garantiza altos niveles de seguridad y protección de la aviación; además, ofrece a los operadores igualdad de condiciones, en términos de competencia, y servicios rentables como los relacionados con la navegación aérea.

Este enfoque gradual e integral fue adoptado por la Unión Europea en la década de 1990 y, más recientemente, por la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN), cuyo mercado único de la aviación hizo su primera aparición hace unos 15 años. La creación de algún tipo de mercado único de transporte aéreo para el Mediterráneo Occidental podría ser el resultado de un enfoque integrador similar en el que participen los diez países afectados. Sin embargo, el desafío inmediato es apoyar a un sector del transporte aéreo que ha sido devastado por la crisis sanitaria.

Los efectos devastadores de la pandemia del COVID-19 en el sector del transporte aéreo

El sector del transporte aéreo, que ha experimentado un crecimiento constante durante años y tenía un panorama sin problemas para las próximas décadas según los pronosticadores, se enfrenta a un impacto sin precedentes como resultado de la pandemia del COVID-19 y hasta 2024, como muy pronto, no se espera que regrese al nivel de actividad de 2019.

En su 76a Junta General celebrada el 24 de noviembre de 2020, la Asociación de Transporte Aéreo Internacional (IATA), que representa a 290 aerolíneas, actualizó sus previsiones sobre el impacto de la crisis. Las cifras para 2020 son asombrosas: el número de pasajeros se redujo en un 66% en comparación con 2019, se estima que las aerolíneas generarán solo 328 mil millones de dólares estadounidenses, un 60,9% menos en comparación con el año anterior (838 mil millones), las pérdidas de las aerolíneas ahora se estiman en 118,5 miles de millones de dólares estadounidenses, rebajados de la estimación de junio de unos «meros» 84,3 mil millones, las deudas de las aerolíneas han aumentado de 430 mil millones de dólares estadounidenses en 2019 a 651 mil millones en 2020, y así sucesivamente.

Las perspectivas para los aeropuertos son igualmente desalentadoras. Según el Consejo Internacional de Aeropuertos de Europa (ACI Europe), que representa a casi 500 aeropuertos en 46 países europeos, el tráfico el 15 de noviembre ya había disminuido en 1.500 millones de pasajeros en comparación con los niveles de 2019. En estas condiciones, ACI Europe estima que más de 190 aeropuertos corren riesgo de insolvencia. En términos de planes de recuperación, está actuando con extrema precaución por temor a cambios duraderos en los hábitos de viaje.

A pesar de que la perspectiva de una vacuna eficaz ha reactivado los precios de las acciones de las aerolíneas, la IATA prevé un 2021 difícil, con pérdidas estimadas en 38.700 millones de dólares estadounidenses. Hasta 2024 no espera que el tráfico aéreo vuelva a los niveles de 2019 e, incluso entonces, solo si se cumplen ciertas condiciones, especialmente en función de la efectividad de la vacuna.

En este contexto, la apertura de mercados entre los países del Mediterráneo Occidental podría representar un facilitador para el relanzamiento del transporte aéreo de pasajeros y mercancías en esta región. A más largo plazo, la creación de un mercado único de la aviación debería implicar una dimensión adicional: la convergencia normativa es la única forma de garantizar el desarrollo armonioso, sostenible y seguro del transporte aéreo. Esto requiere un enfoque gradual y global, similar al utilizado para construir el mercado único europeo de transporte aéreo e implementar espacios aéreos comunes con los países vecinos de la Unión Europea creados a través de acuerdos aéreos europeos específicos.

La apertura de mercados entre los países del Mediterráneo Occidental podría representar un facilitador para el relanzamiento del transporte aéreo de pasajeros y mercancías en esta región.

Un enfoque gradual e integral: el ejemplo de la construcción del mercado único europeo de transporte aéreo

El mercado interior de la Unión Europea, que comprende los 27 estados miembros y también se extiende por completo a Islandia, Liechtenstein y Noruega a través del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (EEE), permite a las aerolíneas con una licencia de transporte aéreo emitida por uno de estos 30 estados, operar libremente los servicios entre todos los aeropuertos de esta región, incluido el cabotaje, sin restricciones en cuanto a rutas, frecuencia y capacidad, y con total libertad para fijar tarifas.

La construcción de este mercado único de la aviación, que concluyó en 1997 con respecto a la liberalización cuando se incluyó el cabotaje, ha ido acompañada de la plena armonización de las normas aplicables al transporte aéreo en materia de seguridad, protección, gestión del tráfico aéreo, asignación de slots, seguros, competencia, medio ambiente, protección del consumidor, horario de trabajo de la tripulación de vuelo, etc. Por tanto, todas las partes interesadas de la cadena del transporte aéreo deben aplicar las mismas normas; esto beneficia no solo a los pasajeros y transportistas, a quienes se les garantiza un transporte aéreo de alta calidad a través de algunos de los estándares más estrictos, sino también a las aerolíneas y aeropuertos, que pueden operar en un entorno donde la competencia es justa, las reglas son las mismas para todo el mundo, y los servicios son cada vez más eficientes.

La liberalización del transporte aéreo dentro de la Unión Europea ha tenido como resultado una mayor conectividad, diversificación de la oferta, tarifas más bajas y, por lo tanto, un mayor tráfico. Ahora hay cuatro veces más rutas (o pares de ciudades atendidas) que, en 1992, cuando comenzó el proceso de liberalización, y ocho veces más rutas en las que compiten al menos tres transportistas, todo en beneficio de los usuarios del transporte aéreo (fuente: Comisión Europea).

El mercado único de la aviación de la Unión Europea se ha ampliado a los seis países de los Balcanes Occidentales (Albania, Bosnia y Herzegovina, Kosovo, Macedonia del Norte, Montenegro y Serbia) a través de un acuerdo para la creación de un Espacio Europeo Común de Aviación (ECAA) que se firmó en 2006. Además de los 27 estados miembros de la UE y los seis estados de los Balcanes Occidentales, esta área también abarca Islandia y Noruega. Estos 35 estados eventualmente compartirán las mismas reglas de transporte aéreo en un espacio donde las aerolíneas que posean una licencia de transportista emitida por uno de los estados puedan operar libremente. Sin embargo, la integración de los Balcanes Occidentales en el espacio aéreo único es un proceso gradual y condicional; el acuerdo prevé dos reuniones para transponer sus disposiciones a la legislación nacional y garantizar que los países de los Balcanes apliquen una lista predefinida de normas europeas, como se establece en el acuerdo. En cada etapa, se otorgan nuevos derechos a las compañías aéreas. El número de rutas entre la Unión Europea y los países de los Balcanes Occidentales se triplicó entre 2006 y 2018 (fuente: Comisión Europea).

Sin embargo, la armonización regulatoria entre los países europeos y magrebíes del Mediterráneo Occidental no tiene por qué llegar tan lejos, ya que el acuerdo ECAA forma parte del proceso para integrar gradualmente a los países de los Balcanes Occidentales en la Unión Europea y refleja su compromiso de adoptar plenamente el acervo europeo.

Aprovechando este enfoque gradual e integral para construir el «mercado único de la aviación para el Mediterráneo Occidental»

La creación de un mercado único de la aviación para el Mediterráneo Occidental debería basarse en estos mismos principios: una apertura progresiva de los mercados vinculada a un cierto grado de armonización de las normas aplicables al transporte aéreo. Esta construcción podría considerarse un proceso gradual, cuyo primer paso sería la ejecución de acuerdos de tipo euromediterráneo en materia de servicios aéreos entre cada uno de los países del Magreb y la Unión Europea; Al mismo tiempo, los países del Magreb podrían trabajar juntos para abrir sus mercados en el espíritu de la Decisión Yamoussoukro (1999) y dentro del marco más general de la creación del Mercado Único de Transporte Aéreo Africano.

Con respecto a las relaciones norte-sur

La Unión Europea ya se ha embarcado en el viaje para abrir su mercado de la aviación a algunos países del Magreb como parte de su política de transporte aéreo exterior dedicada a los países vecinos. Esta política concierne a Argelia, Libia, Marruecos y Túnez.

Así, el “Acuerdo euromediterráneo de aviación entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por una parte, y el Reino de Marruecos, por otra”, establece las condiciones para la explotación de los servicios aéreos comerciales entre el Reino de Marruecos y los 27 países de la Unión Europea. Los servicios aéreos ya están abiertos en gran medida y las compañías aéreas marroquíes y europeas pueden operar servicios ilimitados entre cualquier aeropuerto del Reino y cualquier aeropuerto de la Unión Europea. Esta apertura de mercados va acompañada de un proceso de armonización normativa en varios ámbitos del transporte aéreo, aunque no en la medida prevista por el acuerdo ECAA. En última instancia, cuando la comisión paritaria, órgano responsable de gestionar el convenio, confirma la implementación por Marruecos de todas las regulaciones de transporte aéreo previstas en el tratado, las compañías aéreas se beneficiarán de oportunidades adicionales (es decir, ciertos derechos de quinta libertad, especialmente dentro de la Unión Europea para Transportistas marroquíes).

Desde que se implementó este acuerdo con Marruecos a finales de 2006, el número de pares de ciudades atendidas se ha duplicado (había 198 conexiones diferentes entre Marruecos y la Unión Europea en 2018), la tarifa media ha caído más de un 60% y el número de pasajeros se ha duplicado (15 millones en 2018) (fuente: Comisión Europea).

Un acuerdo similar entre Túnez y la Unión Europea, cuyo texto se rubricó en noviembre de 2017, debería finalmente implementarse en 2021 después de un retraso causado por problemas legales dentro de la Unión Europea. La filosofía de este acuerdo está en consonancia con la del acuerdo con Marruecos, es decir, una apertura de mercados basada en un cierto grado de armonización de las normas aplicables al transporte aéreo. Se han adoptado disposiciones para garantizar una transición fluida entre la situación actual y la plena apertura del mercado entre Túnez y la Unión Europea, con el fin de apoyar los esfuerzos de las compañías aéreas tunecinas para adaptarse a esta nueva situación.

Desde 2008, la Comisión Europea también tiene un mandato de negociación para Argelia; es decir, una autorización emitida por el Consejo de la Unión Europea y los estados miembros de la UE para iniciar negociaciones con Argelia sobre un acuerdo europeo de transporte aéreo. Por tanto, es posible que las negociaciones entre Argelia y la Unión Europea se inicien sobre la base de un acuerdo que establezca los mismos principios que los dos acuerdos anteriores, una vez que las dos partes estén dispuestas a hacerlo.

Con respecto a los otros dos países del Magreb, Libia, que tiene la condición de observador en la Unión por el Mediterráneo y participa en la política de vecindad de la Unión Europea, y Mauritania, que no está incluida en esta política, las relaciones con la Unión Europea en el campo del transporte aéreo quedan por definir, especialmente porque la intensidad del tráfico entre estos dos estados y los estados miembros de la UE sigue siendo marginal.

Las siguientes cifras proporcionan más información sobre las prioridades y los efectos de la política de aviación de la Unión Europea hacia sus vecinos del Mediterráneo Oriental (fuentes: Eurostat):

	2014	2015	2016	2017	2018	2019
Argelia	4,767,772	5,036,314	5,337,257	5,538,734	5,394,335	5,213,326
Marruecos	7,902,589	7,800,398	7,864,422	8,825,896	9,779,788	11,048,632
Túnez	3,652,440	2,938,734	2,907,029	3,341,045	3,827,976	4,152,709

Las economías de Marruecos y Túnez dependen en gran medida del turismo, y el aumento del número de pasajeros entre el primero y los cinco países europeos dentro del Mediterráneo Occidental está siendo impulsado por los beneficios del acuerdo europeo, que permite a todas las aerolíneas marroquíes y europeas, especialmente Aerolíneas de bajo coste, operar todas las rutas posibles entre los aeropuertos de Marruecos y los de la Unión Europea. Es importante señalar las repercusiones de los eventos de 2015 sobre el tráfico turístico en los dos países. Con respecto a Túnez, más específicamente, el flujo de pasajeros está aumentando de manera menos drástica que en Marruecos, dado que los acuerdos bilaterales existentes generalmente no permiten que las aerolíneas europeas de bajo coste operen desde un estado miembro que no sea el que les otorgó la licencia de aerolínea. La próxima firma del acuerdo aéreo entre Túnez y la Unión Europea permitirá observar los efectos de la liberalización en los flujos de pasajeros. Por último, en el caso de Argelia, determinados acuerdos bilaterales mantienen limitaciones y condiciones restrictivas en el nivel de acceso al mercado, lo que probablemente influya en el estancamiento del tráfico y el mantenimiento de tarifas consideradas excesivamente elevadas.

Pasajeros 2019
España
Francia
Italia
Malta
Portugal
Total

Argelia
693,796
4,352,669
149,009
:
17,852
5,213,326

Libia
:
:
:
4,180
:
4,180

Mauritania
1,242
38,883
:
:
61
40,186

Marruecos
2,355,411
6,706,645
1,412,533
18,788
555,255
11,048,632

Túnez
119,807
3,444,762
504,398
36,322
47,420
4,152,709

Dados los niveles actuales de tráfico aéreo entre Libia y Mauritania con la Unión Europea, la relación entre ellos en el ámbito del transporte aéreo aún no se ha definido.

Respecto a las relaciones entre los países del Magreb

La Decisión Yamoussoukro de noviembre de 1999 comienza con estas palabras:

“Nosotros, los Ministros africanos encargados de la aviación civil, reunidos en Yamoussoukro, Côte d’Ivoire, los días 13 y 14 de noviembre de 1999, (…) adoptamos esta decisión (…):

Esta Decisión establece el arreglo entre los Estados Participantes para la liberalización gradual de los servicios de transporte aéreo regulares y no regulares dentro de África. La presente Decisión tiene prioridad sobre cualquier acuerdo multilateral o bilateral sobre servicios aéreos entre Estados Participantes que sea incompatible con la presente Decisión».

Además de la liberalización gradual de los servicios (las cinco primeras libertades del aire), sin limitación en términos de capacidad o frecuencia, características clave de un mercado único, la Decisión también incluye una adición notable, es decir, la posibilidad de que los estados designen una aerolínea de otro Estado parte de la Decisión de Yamoussoukro.

En 2018, se agregaron dos anexos esenciales: el Anexo 5 sobre Regulaciones sobre la Competencia en los Servicios de Transporte Aéreo dentro de África y el Anexo 6 sobre Regulaciones de Protección de los Consumidores de Servicios de Transporte Aéreo. Sin duda, esto es una prueba de que un mercado único no puede considerarse únicamente desde el punto de vista de la liberalización y que la convergencia o, mejor aún, la armonización de determinadas normas es fundamental para garantizar su correcto funcionamiento.

El lanzamiento oficial del Mercado Único de Transporte Aéreo Africano en enero de 2018 colocó la Decisión de Yamoussoukro en el contexto de la Agenda 2063 y revivió un proceso de liberalización que se inició 20 años antes. Treinta y cuatro estados africanos, incluido Marruecos, ya han hecho «compromisos solemnes» con el SAATM y 18 estados ya han firmado el Protocolo de Implementación destinado a garantizar la coherencia entre la Decisión de Yamoussoukro y sus acuerdos bilaterales de servicios aéreos (fuente: sitio web de la Asociación Africana Comisión de Aviación Civil).

En el prólogo de la edición de 2018 de la Decisión de Yamoussoukro (Mercado único africano de transporte aéreo: hacia un cielo único africano), Moussa Faki Mahamat, presidente de la Comisión de la Unión Africana, dijo que la liberalización del transporte aéreo en África conduciría a una mayor conectividad, un “Reducción masiva de los precios de los billetes de avión” y crecimiento del tráfico intraafricano en términos de pasajeros y carga, lo que mejoraría la rentabilidad de las líneas aéreas africanas. Estas observaciones están respaldadas en particular por un estudio de InterVista titulado “Transformación de la conectividad aérea intraafricana: los beneficios económicos de implementar la Decisión de Yamoussoukro”.

Es probable que la implementación efectiva de la liberalización revele una necesidad más amplia de armonización regulatoria. Esta necesidad debería hacerse rápidamente evidente en el campo de la seguridad y la protección de la aviación, especialmente cuando los estados se acojan a la opción de designar compañías aéreas cuya supervisión reguladora en estos campos esté garantizada por otro estado.

Además, el aumento de flujo implica el riesgo de saturar el espacio aéreo y los órganos de control del tráfico aéreo. La búsqueda de una mayor eficiencia en esta área, especialmente en términos de economía y medio ambiente (por ejemplo, reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero), debería resultar en una cooperación cada vez más fuerte, una de cuyas etapas avanzadas podría ser el establecimiento de los llamados bloques funcionales de espacio aéreo (FAB), basados en el modelo de la Unión Europea. Estos bloques están diseñados para abordar la fragmentación del espacio aéreo y organizarlo de acuerdo con los flujos en lugar de las fronteras nacionales. Estos niveles de cooperación entre países, o entre servicios de control del tráfico aéreo, solo pueden concebirse sobre la base de reglamentaciones altamente armonizadas o incluso plenamente.

Cabe señalar que la cooperación en el campo de la navegación aérea ya se extiende a través del Mediterráneo, como se refleja en las asociaciones establecidas entre el BLUE MED FAB (el bloque de espacio aéreo funcional mediterráneo que une Chipre, Grecia, Italia y Malta) y los proveedores de servicios de navegación aérea de Egipto y Túnez, que participan como “partes asociadas”, así como el Reino Hachemita de Jordania, que goza de la condición de observador.

El lanzamiento oficial del Mercado Único de Transporte Aéreo Africano en enero de 2018 colocó la Decisión de Yamoussoukro en el contexto de la Agenda 2063 y revivió un proceso de liberalización que se inició 20 años antes. Treinta y cuatro estados africanos, incluido Marruecos, ya han hecho «compromisos solemnes» con el SAATM y 18 estados ya han firmado el Protocolo de Implementación destinado a garantizar la coherencia entre la Decisión de Yamoussoukro y sus acuerdos bilaterales de servicios aéreos.

Se han colocado los primeros pilares de la liberalización del transporte aéreo entre los países del Mediterráneo Occidental; los próximos pasos deben tomar forma a medida que avanza el SAATM.

Todos estos componentes básicos (acuerdos europeos con determinados países del Magreb, cooperación Norte-Sur, implantación progresiva del Mercado Único de Transporte Aéreo Africano) están allanando el camino para la apertura ordenada del mercado del transporte aéreo entre los países del Mediterráneo Occidental. Los próximos pasos podrían relacionarse potencialmente con nuevos acuerdos entre la Unión Europea y los países del Magreb, pero, lo que es más importante, un progreso real en la implementación del SAATM marcaría un punto de inflexión decisivo en el proceso de liberalización de los servicios de transporte aéreo.

El 13 de noviembre se dio un paso simbólico, cuando la Asamblea de Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Africana designó el 14 de noviembre como el aniversario de la Decisión de Yamoussoukro y lo nombró Día de la Decisión de Yamoussoukro. Más allá de su significado simbólico, esta medida también subrayó el compromiso de los estados africanos de proseguir con la iniciativa.

Además, la crisis sanitaria ha reforzado esta necesidad de abrir el mercado africano, como destacó en la Asamblea Ali Tounsi, secretario general del Consejo Internacional de Aeropuertos de África. Hizo un apasionado alegato a favor del Mercado Único de Transporte Aéreo Africano, la Zona de Libre Comercio Continental Africana y el Protocolo de Libre Circulación de Personas (FMPP), elementos que considera esenciales para asegurar la recuperación de la industria del transporte aéreo en la era post-COVID, pero, lo que es aún más importante, para el futuro del continente africano (Mensaje institucional entregado por el Secretario General de ACI África con motivo del Día de la Decisión de Yamoussoukro 2020).

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