Autores:
Enric Pons Agustí
Analista sénior, CETMO
Sergí Saurí Marchan
Director, CENIT
Fecha: 05.02.2026
Lectura: 7 min.
En marzo de 2025, el Secretariado de la Unión por el Mediterráneo (UpM), con el apoyo de la Asociación MEDports, encargó a CENIT y CETMO la realización de un estudio exhaustivo sobre los modelos de gobernanza de los puertos mediterráneos. Este trabajo, cuyos resultados se presentaron en Barcelona en diciembre de 2025, reúne por primera vez una visión general armonizada de cómo se organizan, regulan y financian los principales puertos de la región.
El estudio analiza la gobernanza portuaria a través de tres niveles interconectados: el marco jurídico e institucional nacional, el modelo de gestión de los organismos gestores portuarios (Port Managing Bodies, PMB) y su modelo económico-financiero. Este enfoque de tres niveles permite comprender no solo quién toma las principales decisiones estratégicas y normativas, sino también cómo operan las autoridades portuarias en su trabajo diario y en qué medida disfrutan de autonomía administrativa y financiera. El análisis se basa en una investigación documental, una encuesta estructurada enviada a los miembros de MEDports y a expertos marítimos nacionales, y entrevistas específicas con las principales partes interesadas de las administraciones públicas y las autoridades portuarias.
Desde un punto de vista institucional, el estudio muestra que las leyes nacionales definen la estructura de los sistemas portuarios, la asignación de responsabilidades y la función del Organismo Competente Superior (Highest Competent Body, HCB) en cada país. Dependiendo del caso, esta función puede ser ejercida por un ministerio, por un organismo público especializado o directamente por una o varias autoridades portuarias. Estos HCB suelen establecer los objetivos generales del sistema, aprobar o supervisar los programas de inversión y financieros y, en algunos países, fijar los límites de las tarifas portuarias y las políticas comerciales, lo que da lugar a que los puertos operen dentro de unos límites claramente definidos por el Estado, pero con diferentes grados de autonomía.
En este marco, el modelo organizativo predominante en el Mediterráneo es el modelo landlord, en el que las PMB se centran en la planificación, el desarrollo y el mantenimiento de las infraestructuras, mientras que los operadores privados prestan la mayoría de los servicios de terminal y manipulación de mercancías en virtud de concesiones a largo plazo. Las infraestructuras básicas son predominantemente de propiedad pública, generalmente del Estado, mientras que los terrenos pueden ser propiedad de la administración central o de la propia PMB, un factor que el estudio relaciona con un mayor margen de maniobra en el desarrollo empresarial y en actividades emergentes como los servicios energéticos y medioambientales. En términos funcionales, las PMB siguen dando prioridad a los ámbitos estratégicos tradicionales, como la integración en las cadenas logísticas, la accesibilidad portuaria y el apoyo a las industrias clave, pero están aumentando progresivamente su participación en funciones relacionadas con la energía y la sostenibilidad medioambiental, aunque de forma desigual en toda la región.
Desde el punto de vista económico-financiero, el informe identifica tres grandes modelos de ingresos en función del grado de contribución del Estado a las finanzas portuarias. En todos ellos, las tasas portuarias siguen siendo la columna vertebral de los ingresos propios, complementadas principalmente por los cánones de concesión y otros ingresos de explotación, mientras que las transferencias públicas y los fondos portuarios nacionales cobran mayor importancia en los sistemas en los que los puertos reciben un apoyo presupuestario sustancial. Las estructuras de costes también difieren: algunas PMB presentan una proporción muy elevada de gastos de explotación, mientras que otras dependen más de los servicios externalizados, con diferentes combinaciones de costes de personal interno y servicios externos contratados.
Para ir más allá de las descripciones cualitativas, el estudio elabora varios índices funcionales que combinan información sobre funciones relacionadas con la planificación, la inversión, el comercio, el medio ambiente y la energía. Estos índices revelan que los puertos con mayores volúmenes de tráfico tienden a asumir funciones estratégicas a largo plazo más completas, disfrutan de una mayor autonomía comercial y muestran una mayor implicación en actividades relacionadas con la energía y la sostenibilidad, en parte como respuesta a su mayor huella medioambiental. Las funciones relacionadas con los negocios están, en general, muy desarrolladas en la mayoría de los PMB, mientras que las dimensiones de energía y sostenibilidad presentan una mayor variabilidad y una madurez media más baja. El análisis también sugiere que los PMB que poseen terrenos portuarios tienden a alcanzar niveles más altos de participación tanto en las funciones comerciales como en las emergentes que aquellos en los que los terrenos siguen siendo propiedad directa del Estado, para niveles de tráfico similares.
En cuanto a las tendencias recientes, el Mediterráneo no sigue una trayectoria única, pero comparte una clara tendencia hacia una mayor participación de actores privados nacionales e internacionales en la gestión de terminales y servicios. Las reformas en varios países combinan, en diferentes proporciones, procesos de descentralización, corporativización y privatización, con el objetivo de mejorar la eficiencia, atraer inversiones y reforzar la competitividad de los puertos mediterráneos en las cadenas logísticas mundiales.
Este estudio muestra que los modelos de gobernanza portuaria en el Mediterráneo son diversos y responden a la interacción entre el marco jurídico-institucional, el modelo de gestión de los PMB y el modelo económico-financiero que configura su autonomía y capacidad de acción. A continuación se exponen las principales conclusiones del estudio.
Papel de la administración y marco jurídico
El estudio confirma que la administración desempeña un papel destacado en la gobernanza de los puertos mediterráneos, ya sea como órgano de máximo nivel que establece los objetivos, los programas financieros y las políticas comerciales del sistema portuario, o como fuente de apoyo financiero para el desarrollo de infraestructuras. Este papel se ve respaldado por los marcos normativos nacionales que definen la estructura del sistema portuario y el HCB, así como sus funciones en términos de objetivos, inversiones, coordinación comercial e intercambio de información.
Modelos de gestión, principios rectores y propiedad
En cuanto a los modelos de gestión, el modelo predominante en los países mediterráneos es el modelo landlord, en el que la PMB planifica y desarrolla la infraestructura, mientras que la explotación de las terminales y los servicios para buques y mercancías recae principalmente en operadores privados mediante concesiones a largo plazo. El equilibrio entre los sectores público y privado se refleja en el predominio de un principio rector mixto que combina el interés general y la maximización de los beneficios, seguido de la promoción del interés general. Cabe señalar también que la propiedad de las infraestructuras es principalmente pública y la ejerce la administración estatal, mientras que la propiedad de los terrenos se divide casi a partes iguales entre la administración y la PMB.
Principio rector de las PMB. Fuente: CETMO-CENIT
Modelo de propiedad de las PMB. Fuente: CETMO-CENIT
Funciones estratégicas, autonomía y competitividad de las PMB
Las funciones estratégicas siguen centrándose en las tareas tradicionales —integración en la cadena logística, almacenamiento, accesibilidad para las industrias básicas y transporte de pasajeros—, mientras que las funciones relacionadas con la energía y la sostenibilidad se consideran cada vez más importantes, pero aún no relevantes a nivel estratégico. La construcción de infraestructuras sigue siendo una función intrínseca y prioritaria, aunque el informe la trata de manera transversal.
La mayoría de las PMB tienen amplias competencias en materia de planificación (planes estratégicos, presupuestos, programas plurianuales y gestión de áreas de servicio), especialmente en los puertos con mayor tráfico y una participación privada significativa. En materia de inversión, la mayoría de las PMB analizadas llevan a cabo proyectos internos, participan en la aprobación de carteras de inversión y promueven la intermodalidad, mientras que la inversión fuera del área portuaria se limita a aquellos puertos que pueden participar en empresas conjuntas o filiales. En el ámbito comercial, los objetivos prioritarios son el rendimiento portuario y el valor añadido para los usuarios y el territorio, por delante de la estricta rentabilidad de la PMB o de las empresas privadas, lo que confirma la preeminencia de la lógica del servicio público orientado al mercado.
En consonancia con el modelo landlord, la fijación y recaudación de las tasas recae en gran medida en las PMB, aunque en algunos países (como España e Italia) están limitadas por los rangos establecidos por la ley o por la HCB. La prestación de servicios a los buques y a la mercancía está dominada por operadores privados, con tasas de participación superiores al 80 % en la mayoría de los servicios, lo que refuerza el papel de las PMB como «facilitadoras y reguladoras» más que como operadoras directas. Además, casi todas las PMB promueven activamente iniciativas para mejorar la competitividad, como medidas en materia de acceso marítimo y terrestre, conexiones con el interior, simplificación administrativa, desarrollo de las TIC y Port Community Systems, con niveles de participación que superan el 80-90%.
Naturaleza de los proveedores de servicios para buques. Fuente: CETMO-CENIT
Naturaleza de los proveedores de servicios para las mercancías. Fuente: CETMO-CENIT
Funciones emergentes: energía y sostenibilidad.
El informe identifica un considerable margen de desarrollo en las funciones emergentes de energía y sostenibilidad, a pesar de que una proporción significativa de PMB ya participan como inversores o coinversores en proyectos energéticos, como facilitadores de terrenos o como apoyo logístico. En el ámbito medioambiental, las PMB desempeñan principalmente una función de supervisión y seguimiento en áreas como la calidad del aire, las emisiones de los buques, la calidad del agua, el ruido, los residuos y el dragado, aunque en áreas como la calidad del aire y el dragado también asumen funciones de planificación, regulación y promoción de la innovación. La definición de índices específicos (Índice de Función Energética e Índice de Función Sostenible) revela que hay un grupo de PMB con altos niveles de implicación en ambas dimensiones.
Función energética frente función sostenibilidad. Fuente: CETMO-CENIT
Modelo económico-financiero: estructura de ingresos y estructura de costes
El estudio identificó tres patrones de estructura de ingresos: PMB totalmente autofinanciadas, PMB con bajas contribuciones de la administración y PMB con altas contribuciones de la administración, que coexisten bajo el modelo landlord. En los tres casos, las tasas portuarias constituyen el principal componente de los ingresos propios, complementados por las tasas de concesión, otros ingresos de explotación y, en menor medida, los resultados financieros o la venta de activos, mientras que las subvenciones y los fondos nacionales para los puertos tienen más peso en los modelos con un alto apoyo público.
En lo que respecta a la estructura de costos, el estudio identifica al menos dos patrones: uno en el que los costos operativos representan entre el 80 % y el 100 % del total, y otro en el que los costos operativos rondan el 40 %. Dentro de los costes operativos, existe una relación complementaria entre el gasto en recursos humanos y los servicios externos. A falta de una muestra más amplia que proporcione una mayor solidez, los modelos con una alta participación privada podrían asociarse a una mayor externalización, mientras que los modelos con un fuerte componente público concentrarían una mayor proporción de los costes de personal.
Índices funcionales y patrones observados
Los cuatro índices definidos —Índice de Funciones a Largo Plazo, Índice de Participación Privada, Índice de Funciones del Modelo de Negocio e Índice de Funciones Emergentes— permiten comparar el grado de desarrollo funcional de los PMB y relacionarlo con el tráfico, los ingresos, la eficiencia y la rentabilidad. Los resultados muestran que las funciones vinculadas al modelo de negocio alcanzan valores muy altos en la mayoría de los puertos, mientras que las funciones emergentes muestran una mayor dispersión y, en muchos casos, niveles moderados de desarrollo. Entre los patrones más claros, se observa que los PMB con mayores volúmenes de tráfico tienden a asumir plenamente las funciones de estrategia a largo plazo, que el aumento de los ingresos se asocia con una mayor autonomía comercial y que el crecimiento del tráfico suele ir acompañado de una mayor implicación en las funciones de energía y sostenibilidad, en parte debido al aumento de los impactos ambientales que requieren medidas concretas.
Además, un hallazgo relevante es la influencia de la propiedad del suelo en la autonomía funcional de la PMB: cuando la autoridad portuaria es propietaria del suelo portuario, su grado de participación en las funciones comerciales y emergentes tiende a ser mayor, para volúmenes de tráfico equivalentes, que cuando el suelo es propiedad directa de la administración nacional.
Evolución y tendencias en la gobernanza en el Mediterráneo
Los modelos de gobernanza portuaria mediterránea han evolucionado con el objetivo de aumentar la eficiencia, atraer la inversión extranjera y reforzar la competitividad en la cadena logística mundial.
Los procesos de concentración y recentralización (como la reorganización de las autoridades portuarias en Italia o el modelo centralizado en Túnez), la descentralización y el fortalecimiento de la figura landlord (como en Francia), así como las dinámicas de privatización parcial o total de las PMB y las terminales (especialmente en Grecia) y el desarrollo de grandes centros de distribución en el marco de acuerdos de colaboración público-privada, como Tanger Med y Nador West Med en Marruecos o los principales puertos egipcios. En general, no existe un único modelo de evolución, pero sí una tendencia general hacia una mayor participación del sector privado nacional e internacional en la gestión de las terminales y los servicios, combinada con estructuras públicas que conservan la regulación, la planificación estratégica y, en muchos casos, la propiedad de las infraestructuras básicas.
Evolución y tendencias en la gobernanza portuaria mediterránea. Fuente: CETMO-CENIT
Además, cabe señalar que los diez principales puertos de contenedores del Mediterráneo comparten un alto grado de autonomía respecto a sus respectivos ministerios o gobiernos.
Ausencia de patrones basados en la eficiencia
A pesar de la variedad de información recopilada, la falta de datos económicos coherentes y detallados sobre los ingresos y los costes en varios países impide establecer relaciones sólidas entre las categorías funcionales y los parámetros de eficiencia o rentabilidad operativa. Las pruebas de correlación entre la eficiencia (costes operativos/tráfico) o el rendimiento operativo (ingresos/costes) y los distintos índices funcionales no han arrojado patrones concluyentes, en parte debido al tamaño limitado de la muestra y en parte debido al alto grado de heterogeneidad en la composición del tráfico (contenedores, graneles líquidos y sólidos, pasajeros y cruceros). Para seguir estudiando estas relaciones es necesario trabajar con muestras más amplias, que permitan desglosar por tipo de tráfico, así como con datos financieros más completos que permitan establecer un vínculo más sólido entre la gobernanza y el rendimiento.
El uso, reproducción o difusión de cualquier fragmento, texto, imagen o dato de este estudio requiere una cita bibliográfica adecuada que mencione a los promotores, autores y la fuente original.
Suscribirse a nuestra newsletter
Reciba una actualización periódica de noticias y eventos
