La adaptación y resiliencia del transporte al cambio climático en el contexto mediterráneo

Autor:

Jordi Selfa Clemente

Analista sénior, CETMO

Fecha: 07.11.2023

Lectura: 10 min.

Introducción

La adaptación, junto con la mitigación, constituyen las dos principales respuestas a los problemas y amenazas del cambio climático. Si las acciones ligadas a la mitigación se traducen en la reducción o eliminación de los factores antrópicos que motivan el calentamiento global, las ligadas a la adaptación pretenden aumentar la resiliencia y reducir la vulnerabilidad de personas, actividades y ecosistemas a los efectos del cambio climático. En el ámbito del transporte, la mitigación tiene como máximo exponente la descarbonización de los combustibles, así como las medidas de eficiencia energética. La adaptación del transporte al cambio climático pretende proteger las infraestructuras y las operaciones de los efectos presentes o futuros ocasionados por el cambio climático.

Si la mitigación ha ocupado en los últimos años un lugar destacado en las políticas de transporte, en el debate público o en la agenda de entidades financieras, también la adaptación ha tenido su lugar, aunque de una manera menos destacada. Este contraste con las acciones relacionadas con la mitigación, las diferencias entre las necesidades de adaptación detectadas actualmente y la implementación efectiva de acciones, ha llevado a hablar de la existencia de un “Adaptation Gap”.

Este artículo se centra en las estrategias, políticas y acciones enfocadas hacia la adaptación al cambio climático en el ámbito del transporte en el espacio mediterráneo. Este espacio es de particular importancia, ya que se espera que sea uno de los más afectados por el cambio climático (MEDECC, 2019). El reto de la adaptación del transporte a los efectos del cambio climático se encuadra en las ya conocidas desigualdades de todo tipo entre la orilla Norte y Sur mediterráneas, en un momento de elevada inestabilidad e incertidumbre económica y política. El Mediterráneo vuelve a ser el mar que separa dos espacios con capacidades y recursos de actuación muy diferentes, pero también el mar que une a unos territorios afectados por desafíos climáticos similares, donde la producción y difusión de conocimientos, así como la cooperación, aparecen como elementos fundamentales para abordarlos y avanzar hacia un desarrollo resiliente al cambio climático.

La adaptación al cambio climático

Desde el momento en que se reconoce la necesidad de actuar frente al cambio climático, además de las medidas de mitigación, materializadas en compromisos de reducción de Gases de Efecto Invernadero (GEI), se reconoce también la necesidad de adaptación de las sociedades humanas. En concreto, el Protocolo de Kyoto de 1997 ya reconocía la necesidad de actuar en este sentido, especialmente en los países en desarrollo. La importancia actual concedida a la adaptación al cambio climático puede ponerse de manifiesto en su inclusión como artículo 7 del Acuerdo de París de 2015, en el que se indica, entre otros aspectos:

1.[…] Las Partes establecen el objetivo mundial relativo a la adaptación, que consiste en aumentar la capacidad de adaptación, fortalecer la resiliencia y reducir la vulnerabilidad al cambio climático […].

2.La adaptación es una componente fundamental de la respuesta mundial a largo plazo frente al cambio climático y contribuye a esa respuesta, cuyo fin es proteger a las personas, los medios de vida y los ecosistemas, […].

6.Las Partes reconocen la importancia del apoyo prestado a los esfuerzos de adaptación y de la cooperación internacional en esos esfuerzos, y la importancia de que se tomen en consideración las necesidades de las Partes que son países en desarrollo, en especial de las que son particularmente vulnerables a los efectos adversos del cambio climático. (Naciones Unidas, 2015)

La adaptación y la mitigación se configuran como las dos respuestas más importantes a los desafíos derivados del cambio climático. La mitigación se enfoca en la reducción o eliminación de los factores antrópicos responsables del calentamiento global, en especial en diversos mecanismos que intentan reducir las emisiones GEI. La adaptación a su vez pretende garantizar la resiliencia y reducir la vulnerabilidad de sistemas humanos y naturales ante nuevos escenarios climáticos. Los efectos de estos nuevos escenarios pueden clasificarse en dos tipologías: los efectos causados por fenómenos climáticos extremos y los derivados de transformaciones graduales a largo plazo como la subida del nivel del mar.

En la misma definición del objetivo mundial de adaptación del Acuerdo de París se identifican como globales, los retos planteados en la adaptación al cambio climático y, por tanto, la importancia de la cooperación internacional, especialmente enfocada a los países más vulnerables. En este sentido y según el mismo Acuerdo de Paris se hace especial hincapié en la creación e intercambio de conocimiento a través de: “buenas prácticas, experiencias y lecciones aprendidas, según corresponda, en ciencia, planificación, políticas e implementación de medidas de adaptación, entre otros”.

Sin embargo, parafraseando el subtítulo del informe Adaptation Gap report 2022: too little, too slow (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, 2022), parece que los avances en los objetivos de adaptación a nivel mundial son demasiados pocos y se realizan a un ritmo demasiado lento. Dicha publicación reconoce los esfuerzos internacionales en materia de adaptación, constatando que el 80 % de los países tienen alguna figura de planificación sobre la adaptación al cambio climático, así como un aumento importante de la financiación en los últimos años. También deja claro que los recursos financieros destinados a ese fin son insuficientes. Según este informe, para cumplir los objetivos de adaptación para los países menos desarrollados para 2030, los flujos financieros actuales deben incrementarse en cinco.

Pero los peligros y riesgos derivados del cambio climático están ya presentes y se espera que los daños y las pérdidas vayan incrementándose en un futuro inmediato. Por otro lado, la implementación actual de las medidas de adaptación no implica la desaparición de los riesgos y las amenazas. En muchas ocasiones, estas medidas se realizan de manera incremental y puntual, no afrontando los efectos en cascada o a largo plazo que puedan producirse, o bien desplazando los problemas espacial o temporalmente: es lo que se ha dado en llamar maladaptación. Además, la adaptación tiene sus propios límites. Algunos de los impactos en el clima se prevén de tal magnitud que resultará imposible una adaptación que permita unos riesgos aceptables por la sociedad. Son los llamados límites duros de la adaptación que se contraponen a unos límites soft, donde los riesgos, a través de medidas de adaptación, pueden mantenerse en niveles aceptables.

Los importantes retos planteados por el cambio climático en el momento actual llevan a que diferentes actores aboguen por la urgencia de actuar tanto para limitar el calentamiento global como para implementar medidas de adaptación. Se trata por ejemplo de los documentos del Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (PICC), y en concreto su sexto informe publicado en el año 2022 (PICC6, 2022), que de una manera más influyente clama por la urgencia de acciones que permitan la máxima sinergia entre las medidas de mitigación y adaptación con el objetivo último de alcanzar un desarrollo resiliente al cambio climático.

El transporte y la adaptación al cambio climático

Las infraestructuras de transporte y las operaciones que garantizan los flujos de mercancías y personas se enfrentan a los efectos e impactos del cambio climático que se manifestarán como fenómenos meteorológicos extremos, tales como inundaciones u olas de calor, o como resultado de cambios incrementales a largo plazo, cuyo ejemplo más gráfico es el aumento del nivel del mar. Los impactos sobre el sistema de transporte pueden causar daños o la inutilización de las infraestructuras o afectaciones graves sobre las operaciones de transporte. Estos impactos puntuales pueden llevar a un efecto de cascada y multiplicador que afecte a todas las cadenas de suministro o al sistema de movilidad de pasajeros, distribuyendo así los impactos sobre el sector del transporte al conjunto de la sociedad.

Por último, no pueden pasarse por alto otros efectos del cambio climático sobre los flujos del sistema de transporte, por ejemplo: el cambio de los destinos turísticos o de las zonas productoras de alimentos (UNECE, 2020).

A pesar de la evidencia de los impactos presentes y futuros del cambio climático en el transporte, existe un desequilibrio entre la importancia de la atención prestada a las políticas de mitigación y a las de adaptación. En el caso del transporte, este “adaptation gap” es más evidente por el contraste entre el esfuerzo de descarbonización del transporte, que se ha situado al frente de las agendas políticas y debates públicos, y unas políticas y acciones de adaptación menos visibles y más difíciles de ejecutar, por la falta de un conocimiento preciso de los efectos e impactos concretos del cambio climático sobre infraestructuras y operaciones.

A partir de la constatación de la existencia de este “adaptation gap” en las políticas de transporte y de la falta de un conocimiento preciso de los efectos e impactos del cambio climático sobre las infraestructuras, servicios y operaciones de transporte, se desprenden dos de las principales recomendaciones de acción, surgidas desde distintos ámbitos. La primera es aumentar la conciencia sobre la necesidad de actuar en el plano de la adaptación al cambio climático y la segunda se centra en la creación de conocimientos específicos y detallados sobre el impacto del cambio climático en infraestructuras y operaciones de transporte en diferentes escalas temporales y espaciales.

Como se puede entrever, ambas están íntimamente ligadas entre sí. La necesidad de actuar para adaptar el transporte a los impactos del cambio climático ha de desprenderse del conocimiento de la potencial afectación de los futuros estados del clima sobre los componentes del sistema de transporte. Y este conocimiento requiere, a su vez, del esfuerzo en su producción y en su difusión y especialmente de su correcta traducción a diferentes escalas. De esta manera, la adaptación con éxito del transporte al cambio climático requerirá modelar los futuros estados climáticos; los impactos y los riesgos que se generarán a diferentes escalas; la definición de medidas específicas espacial y temporalmente para afrontarlos; así como los mecanismos para la difusión de este conocimiento entre todos los actores del sector del transporte.

Actualmente se dispone de todo un conjunto de metodologías y guías tanto para la evaluación de las necesidades de adaptación como para facilitar la implementación de medidas. La evaluación de impactos, riesgos y vulnerabilidades de las infraestructuras de transporte aparece como el instrumento básico para la identificación y adopción de medidas enfocadas a aumentar la resiliencia de las infraestructuras frente al cambio climático. En esta línea han sido publicadas distintas metodologías específicas sobre los impactos del cambio climático sobre distintos tipos de modos de transporte ⁽¹⁾. En otras ocasiones, estas guías metodológicas basadas en la evaluación de las vulnerabilidades de las infraestructuras se plantean como instrumentos genéricos dentro de programas de financiación o programas de desarrollo de políticas específicas.

La consideración de los efectos interrelacionados sobre el conjunto de las redes de transporte, y por extensión a la sociedad, requiere metodologías que permitan sobrepasar la escala de proyectos concretos o infraestructuras que aporten una visión más holística sobre los impactos del cambio climático. Esta es la línea adoptada por los análisis de criticidad de las infraestructuras con el fin de evaluar la importancia de las consecuencias sobre el sistema en su conjunto en caso de disrupción. El análisis de criticidad no se plantea como alternativa a la evaluación de vulnerabilidades, sino que buscando sinergias se conciben como herramientas para avanzar hacia una mayor resiliencia del sistema (UNECE, 2023a). Las complejas relaciones entre cambio climático y sus consecuencias, además de su imprevisibilidad, introduce la cuestión de la dificultad de definir estrategias a largo plazo que tengan en cuenta las incertidumbres existentes. Ello lleva a la necesidad de nuevos instrumentos que permitan la secuenciación de acciones, así como su adaptabilidad y flexibilidad ante nuevas situaciones, al tiempo que consideren la complejidad de relaciones entre clima, actividades humanas y medio natural (UNECE, 2023b).

La adaptación del transporte al cambio climático en el espacio Mediterráneo

En el contexto de la adaptación al cambio climático, el espacio mediterráneo cobra una especial relevancia. Por un lado, el Mediterráneo aparece como unos de los espacios en los que de una manera más severa se van a hacer notar los efectos del cambio climático. Así se recoge en el PICC 6, dedicándole al Mediterráneo un capítulo propio ⁽²⁾. Si además se considera la biodiversidad que alberga el mar Mediterráneo, las altas densidades de población de sus riberas, su capacidad de atracción turística o su papel dentro de las cadenas de suministro globales, se puede aseverar que el Mediterráneo será uno de los espacios donde dichos efectos tengan un mayor impacto sobre los sistemas naturales y las actividades humanas. La respuesta en materia de adaptación al cambio climático está determinada sin duda por la brecha en términos de desarrollo y de gobernanza que existe entre las sociedades de la ribera Norte y la ribera Sur. Gran parte de la orilla Norte se caracteriza por unos altos niveles de desarrollo y capacidad financiera, y si se presta atención a la adaptación al cambio climático, destacará por la existencia de un sistema de gobernanza, bajo el paraguas de la Unión Europea, que ha de permitir el desarrollo de estrategias, políticas y medidas específicas destinadas a la adaptación del transporte a los efectos del cambio climático.

Los países de la orilla Sur afrontan la adaptación del transporte al cambio climático con una menor capacidad de acción. Ello es debido a unos menores niveles de desarrollo, una creciente inestabilidad política y social, a la falta de estructuras supranacionales que permitan la implementación de estrategias y medidas regionales a largo plazo y a unos riesgos ligados al cambio climático que afectan de manera directa a sistemas tan prioritarios como el de la producción de alimentos o el de los mismos asentamientos humanos.

La Unión Europea estableció ya en 2013 la primera normativa vinculante para sus Estados miembros relativa a la estrategia de adaptación al cambio climático, y al año siguiente la Agencia Europea del Medio Ambiente publicó una guía de adaptación del transporte al cambio climático (European Environment Agency, 2014). Además, la publicación en 2019 del Pacto Verde Europeo (Comisión Europea, 2019) es el inicio de todo un conjunto de iniciativas sobre el reto climático que enmarcan actualmente el proceso de adaptación del transporte al cambio climático en la Unión Europea. Ya en el Pacto Verde se recoge la necesidad de una nueva estrategia de adaptación al cambio climático, la cual se materializó en la comunicación “Forjar una Europa resiliente al cambio climático — La nueva estrategia de adaptación al cambio climático de la UE” (Comisión Europea, 2021a).

Enfocado específicamente en el ámbito del transporte, el nuevo “Mecanismo Conectar Europa” (Comisión Europea, 2021b) de 2021 y la propuesta de nuevas “Orientaciones de la Unión para el desarrollo de la Red Trans-europea de Transportes” (Comisión Europea, 2021d) recogen también la cuestión de la adaptación y resiliencia de las infraestructuras al cambio climático. Desde un punto de vista más técnico destaca las “Orientaciones técnicas sobre la defensa contra el cambio climático de las infraestructuras para el período 2021-2027” (Comisión Europea, 2021c). Estas orientaciones, elaboradas por la Comisión y el Grupo Banco Europeo de Inversiones, se configuran como guía para la evaluación de la resiliencia de los proyectos de infraestructuras que han de ser financiados en el periodo indicado. Por último, señalar que la “Directiva relativa a la resiliencia de las entidades críticas” (Comisión Europea, 2022) vuelve a incidir sobre la necesidad de considerar los impactos del cambio climático.

En el despliegue de las acciones sobre adaptación de la Unión Europea, merece la pena destacar la presencia de dos objetivos, entre otros muchos, que estarían llamados a tener una especial incidencia en el ámbito mediterráneo. Por un lado, la importancia concedida a la generación y difusión de conocimiento sobre el cambio climático, incluidos sus efectos, impactos, medidas y estrategias de adaptación. Por otro lado, se reconocen los efectos del cambio climático como un reto que va más allá de las fronteras de la Unión Europea y, por tanto, la necesidad de colaboración con terceros países en el proceso de adaptación, incluida la necesidad de financiación. Estos dos objetivos son relevantes en el ámbito mediterráneo ya que apuntan a dos de los problemas a los que se enfrentan de manera conjunta los países del Mediterráneo, especialmente los de su ribera Sur.

En primer lugar, la creación de conocimiento, su difusión e intercambio se posiciona como elemento fundamental para el diseño correcto de estrategias y medidas de adaptación. En este sentido, el conocimiento sobre el cambio climático en el Mediterráneo ha de aportar información sobre las condiciones futuras del clima y su evolución al conjunto de países a una escala y resolución apropiada para la toma de decisiones. En este intercambio de información tampoco hay que olvidar que los países de la ribera Sur han afrontado históricamente unas situaciones climáticas similares a las que se espera se enfrente los países europeos en un futuro próximo, experiencia que posibilita el intercambio mutuo de conocimiento.⁽³⁾ Por otro lado, la movilización de recursos financieros por parte de la Unión Europea para la adaptación al cambio climático en general, y del transporte en particular, en los países de la ribera Sur se posiciona como elemento fundamental para unas sociedades con recursos financieros limitados y unas prioridades de adaptación inmediatas que cubrir, en las que la adaptación del sistema de transporte puede ser concebida más como un coste que como una necesidad.

Conclusiones

La previsión de los impactos generados por las condiciones climáticas futuras en la cuenca mediterránea pone en riesgo la capacidad del sistema de transportes de seguir ejerciendo las funciones que garantizan los intercambios de mercancías y la movilidad de las personas. La adaptación a las nuevas condiciones climáticas es una prioridad tal y como queda reflejado en distintos planes y estrategias nacionales o supranacionales. La falta de un conocimiento preciso sobre los efectos del cambio climático y su evolución en el tiempo, así como de recursos financieros o la existencia de otras prioridades en relación a la adaptación al cambio climático dificultan la implementación de medidas específicas de adaptación de las infraestructuras y operaciones de transporte.

Sin embargo, el reconocimiento de que los países mediterráneos se enfrentan a unos mismos retos climáticos, así como la interdependencia de sus sistemas de transporte debería de promover acciones y medidas que favorezcan estrategias y medidas concretas de adaptación, especialmente en los países de la ribera Sur, más aún cuando entre los mismos objetivos de adaptación de la Unión Europea se incluye la transmisión de conocimiento y el apoyo a terceros países. De no ser así, no solo existe el riesgo de que la brecha en adaptación del sistema de transportes se añada a la lista de múltiples desigualdades ya existes entre las dos riberas, sino también aumenta la posibilidad de disrupciones, más o menos graves, en el conjunto del sistema de transportes del Mediterráneo.

Bibliografía

CEREMA (2019). Vulnérabilités et risques : les infrastructures de transport face au climat.

Comisión Europea (2019). El pacto verde Europeo. Comunicación 2019/640.

Comisión Europea (2021a). Forjar una Europa resiliente al cambio climático. La nueva estrategia de adaptación al cambio climático de la UE. Comunicación 2021/82.

Comisión Europea (2021b). Mecanismo «Conectar Europa». Reglamento 2021/1153.

Comisión Europea (2021c). Orientaciones de la Unión para el desarrollo de la red transeuropea de transporte. Propuesta de reglamento 2021/0420.

Comisión Europea (2021d). Orientaciones técnicas sobre la defensa contra el cambio climático de las infraestructuras para el período 2021-2027. Comunicación de la Comisión 2021/C 373/01.

Comisión Europea (2022). Directiva relativa a la resiliencia de las entidades críticas. Directiva 2022/2557.

European Environmental Agency (2014). Adaptation of transport to climate change in Europe. Challenges and options across transport modes and stakeholders. Luxemburgo.

Medecc (2019). Risk associated to climate and environmental changes in the Mediterranean region.

Naciones Unidas (2015). Acuerdo de París de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (UNFCCC). París.

PICC (2022). Climate Change 2022: Impacts, Adaptation and Vulnerability. Contribution of Working Group II to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, Cambridge.

Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (2022). Adaptation Gap Report 2022: Too Little, Too Slow – Climate adaptation failure puts world at risk. Nairobi.

UNECE (2020). Climate Change Impacts and Adaptation for Transport Networks and Nodes. Ginebra.

UNECE (2023). Guidance on adaptation pathways for the transport sector. Documento Informal. Ginebra.

UNECE (2023). Guidelines for integrating climate change considerations in planning and operational processes. Documento Informal. Ginebra.

Notas:

Sin ser exhaustivo, algunos ejemplos por modo de transporte son:

UIC (2017). RailAdapt. París.
PIANC (2020). Climate Change Adaptation Planning for Ports and Inland Waterways. Bruselas.
PIARC (2019). Refinement of PIARC’s International Climate Change Adaptation Framework for Road Infrastructure. París.

Sobre los efectos del cambio climático en el Mediterráneo véase también: Medecc (2019). Risk associated to climate and environmental changes in the Mediterranean region.
En este sentido cabe señalar el interés de la celebración de la conferencia para los países mediterráneos “Raising awareness on adaptation of transport infrastructure to climate change and on setting up an effective intervention programme”. Marsella, 15 y 16 de mayo. Organizada por la UNECE, ESCWA, le Ministère de la transition écologiques et cohésion des territoires de Francia, la Région Sud. Provence-Alpes-Côte d’Azur y el CETMO.

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