Autor:
Mark Furness
Investigador principal, Instituto Alemán para el Desarrollo y la Sostenibilidad, (IDOS)
Fecha: 30.11.2023
Lectura: 13 min.
Introducción
Las revueltas árabes de 2011 prometían cambios políticos, económicos y sociales en todo el Mediterráneo meridional y oriental. Desde entonces, el mundo árabe ha cambiado, pero no como se esperaba. Los sistemas políticos autoritarios de la región han demostrado su resistencia. Las turbulencias políticas y económicas provocadas por las guerras, la geopolítica, una pandemia mundial y el cambio climático han llevado a los socios internacionales a ajustar sus estrategias de compromiso con los numerosos retos de desarrollo y sostenibilidad a los que se enfrentan los países de Oriente Medio y Norte de África (región MENA).
Este documento analiza las estrategias de compromiso de dos de los socios internacionales más importantes para la mayoría de los países del sur y el este del Mediterráneo: la Unión Europea (UE) y China. Supuestamente, China ha sido capaz de ocupar el espacio geoestratégico dejado por la retirada de Estados Unidos y la relativa debilidad de las antiguas potencias coloniales europeas, sobre todo en términos de compromiso económico, pero también como actor de seguridad (Ghafar y Jacobs, 2020). La cooperación económica china con los países de la región MENA se ha llevado a cabo bajo los auspicios de la Belt and Road Initiative (BRI), lanzada en 2013 para construir una «nueva Ruta de la Seda» que conecte el mundo con China.
Para la política mediterránea de la UE, los años transcurridos desde las revueltas árabes han creado dilemas debido a la infinita complejidad de las amenazas y oportunidades reales y percibidas. La UE ha pasado de apoyar la democracia, a gestionar la migración, a promover la energía renovable, a invertir en infraestructura, pero no ha convencido suficientemente a los actores regionales y observadores externos de que tenía un control exhaustivo de los retos de su región vecina e incluso de sus propios intereses. Su estrategia de inversión Global Gateway representa un esfuerzo renovado por aumentar la influencia europea en el sur del Mediterráneo trabajando como «Equipo Europa» para construir la «conectividad» (CE/EEAS, 2021a).
Este documento analiza las implicaciones de las estrategias y realidades de la BRI y del Global Gateway entre sí, así como de los Estados y las sociedades del sur y el este del Mediterráneo. La BRI ya ha tenido un impacto significativo en la región. La Global Gateway es todavía una incógnita, pero tiene el potencial de causar también un gran impacto. Ambas estrategias de inversión son esencialmente mecanismos para ejercer influencia y acceder a recursos en un entorno geoestratégico global competitivo. No obstante, existen importantes solapamientos y posibles sinergias que podrían aprovecharse en beneficio de las sociedades de la región MENA, así como de la UE y China.
También existen posibles implicaciones negativas para la población de los países MENA y peligros para los inversores extranjeros que contribuyen a financiar los proyectos de prestigio de los autócratas. Los responsables políticos europeos deben decidir hasta dónde pueden llegar; y, a diferencia de los dirigentes chinos, sus decisiones serán sometidas al escrutinio público de los investigadores, las organizaciones de la sociedad civil y los medios de comunicación europeos.
La Belt and Road y la Global Gateway: Dos estrategias para construir la conectividad en la cuenca mediterránea
La BRI y la Global Gateway son estrategias de inversión distintas, pero existen muchas similitudes en cuanto a sus enfoques y metodologías.
La BRI
El documento sobre la política árabe de China señala que «la amistad entre China y los Estados árabes se remonta a la antigüedad… [cuando] las Rutas de la Seda terrestres y marítimas unían a las naciones chinas y árabes» (RPC, 2016).
El documento de política árabe de China subraya la importancia de la BRI para su estrategia regional:
«China y los países árabes realizarán esfuerzos conjuntos para promover la iniciativa “Belt and Road” bajo los principios de consulta amplia, contribución conjunta y beneficio compartido. China y los países árabes adoptarán el patrón de cooperación «1+2+3″ para mejorar la cooperación pragmática, tomando la cooperación energética como núcleo; la construcción de infraestructura y la facilitación del comercio y la inversión como las dos alas; y la energía nuclear, los satélites espaciales y las nuevas energías como los tres nuevos campos tecnológicos para grandes avances (RPC, 2016).»
China está interesada en profundizar en la cooperación con los países del sur y este del Mediterráneo como medio para conectar Asia y Europa, un objetivo clave para la BRI. Como señalan Ghafar y Jacobs (2020): «Los países del norte de África son perspectivas especialmente atractivas debido a su proximidad a los mercados europeos, africanos y asiáticos, al elevado número de zonas industriales y a los altos niveles de inversión en el desarrollo de infraestructuras.» Devonshire-Ellis (2021) añade que los acuerdos de libre comercio de los países norteafricanos con la UE y la profundización de los lazos con el África subsahariana han aumentado su atractivo como destino de la inversión china. Como prevé Savic (2021): «La próxima fase de la BRI no será únicamente como un centro de la cadena de suministro internacional de bienes y materias primas, sino como un centro para el turismo y los viajes euroasiáticos que permitirá a los visitantes globales explorar la fusión de las modernas y originales Rutas de la Seda con la cuna de la civilización europea».
El modelo de desarrollo autoritario de China cuenta con una legitimidad considerable entre las élites del sur del Mediterráneo (Ghafar y Jacobs, 2020). China ha subrayado la diferencia entre su política «sin ataduras» y la condicionalidad europea, algo que resuena en los países MENA, aunque no sea del todo cierto. Muchas élites políticas y empresariales árabes dan la bienvenida a las finanzas, la tecnología, los bienes de consumo, la experiencia y los mercados chinos, sin que ello vaya acompañado de sermones sobre derechos humanos y democracia. Khurma (2023) va más allá y afirma que el «total desprecio de China por los derechos humanos y las libertades individuales parece atraer a muchos gobiernos regionales». De hecho, para algún régimen autoritario de la región, la relación con China proporciona armas y tecnología de vigilancia que pueden usarse para suprimir los movimientos de oposición en sus países. Khurma (2023) añade que «muchos árabes ven a China como un amigo» y que China ha cultivado su poder blando, invirtiendo unos 4.000 millones de dólares en CGTV Arabic, una plataforma de streaming con sede en EUA que ofrece noticias chinas y otros programas a millones de hogares.
La Global Gateway
Como sugiere su título, la Global Gateway de la UE está diseñada para llegar mucho más allá de la cuenca mediterránea y establecer la influencia de Europa a nivel mundial. Cuando se lanzó oficialmente la estrategia de conectividad en diciembre de 2021, la Comisión Europea afirmó que trataría de competir con la BRI y equilibrar la influencia china, especialmente en África y Oriente Medio (Liboreiro y Pitchers, 2021). Desde entonces, la Comisión ha restado importancia a este aspecto; por otra parte, resalta las ventajas de un compromiso basado en las normas europeas y los valores democráticos (Furness & Keijzer, 2022).
La estrategia de cooperación de la UE hacia su «Vecindad Sur» ha cambiado de énfasis desde las revueltas árabes. La reacción inicial de la UE a la oleada de protestas en toda la región fue ofrecer «más por más»: mayor apoyo a cambio de reformas más profundas en materia de gobernanza (CE/EEAS, 2021b). La ayuda europea al desarrollo a los países del Sur de la Política Europea de Vecindad (PEV) aumentó considerablemente tras las revueltas árabes (Bodenstein & Furness, 2023). En los últimos años, el compromiso de la UE se ha condicionado a la cooperación en materia de seguridad y lucha contra la inmigración (Del Sarto, 2021). Este cambio de énfasis se observó en el fondo fiduciario UE-África para la migración después de 2015 y en los acuerdos globales con Túnez, Egipto y Marruecos, que han condicionado la ayuda y, en menor medida, la inversión a la gestión de la migración (Tocci, 2023).
Dada la falta de éxito de casi 30 años de «condicionalidad positiva» en la Vecindad Sur, existe la sensación de que el cambio de estrategia de la UE es en parte el resultado de la frustración. La UE se ha dado cuenta de que incentivar el cambio en terceros países es difícil y cuestionable desde el punto de vista de la legitimidad. La Global Gateway representa un paso atrás respecto al modelo tradicional de cooperación de la UE basado en apoyar y recompensar las reformas. La UE ha sido explícita sobre su enfoque más «geopolítico» de los intereses europeos y los proyectos mutuamente beneficiosos. El apoyo a la democracia y la justicia social en los países vecinos se ha convertido en una prioridad de segundo orden.
Los analistas han argumentado que la Global Gateway tiene potencial para tener más éxito que las estrategias anteriores. Rizzi y Varvelli (2023) consideran que la UE debería dar prioridad a la Vecindad Sur para los proyectos de la Global Gateway. Señalan el potencial de inversiones en proyectos de energía verde, mejores conexiones de infraestructuras entre los países MENA y Europa, y sectores manufactureros con cadenas de suministro más cortas, que podrían convertir a la región en un centro de nearshoring para la UE. Aunque la democracia ya no está en la agenda, la UE sigue ambicionando exportar normas y estándares de gobernanza económica a través de reglas de regulación financiera que sustenten los proyectos de inversión (Prontera & Quitzow, 2023).
La Belt and Road y la Global Gateway: ¿Una nueva realidad para el Mediterráneo meridional y oriental?
La BRI
Las cifras del Ministerio de Asuntos Exteriores chino revelan que la cooperación económica y comercial entre China y los Estados árabes ha aumentado drásticamente desde las revueltas árabes. En 2021, las inversiones extranjeras directas de China en los países árabes superaron los 23.000 millones de dólares, lo que supone un aumento de más del 260% en diez años. Los volúmenes comerciales alcanzaron los 330.300 millones de dólares, una vez y media más que en 2011, lo que convierte a China en el mayor socio comercial de varios países de la PEV-Sur (PRC MFA, 2022).
A medida que han aumentado las inversiones chinas en la región MENA, la BRI se ha convertido en una herramienta vital de la política exterior de Pekín. Según un informe de inversión chino de la BRI, la mayoría de los proyectos de inversión de la BRI en 2021 estaban en la región de MENA. En 2022, los países MENA ampliaron su cooperación con China y recibieron alrededor del 23% de la participación china en la BRI, frente al 16,5% del año anterior. Entre los proyectos se encontraban la zona TEDA de la Autoridad del Canal de Suez y la explotación de la nueva terminal portuaria de la bahía de Haifa (Nedopil-Wang, 2022).
Las inversiones chinas están creando oportunidades para las empresas europeas. En enero de 2021, la Autoridad Nacional de Túneles de Egipto firmó un memorando de entendimiento con las empresas egipcias Orascom Construction y Arab Contractors y con la alemana Siemens Mobility para diseñar y construir el tren de alta velocidad que unirá el Mar Rojo y el Mediterráneo. Según Devonshire-Ellis (2021), estas empresas recibirán 23.000 millones de dólares por construir y mantener la red durante 15 años.
El escepticismo sobre las motivaciones chinas y, sobre todo, sobre la eficacia de la inversión china puede ir en aumento. Como señala Malik (2023), los megaproyectos en varios países MENA están demoliendo viviendas y patrimonio cultural sin apenas consultar a la población. El escándalo en Jordania en torno al proyecto energético Attar at, que prometía proporcionar a Jordania una importante fuente de electricidad y buenas relaciones con China, sirve de advertencia a otros países MENA. Según Debre (2023), dado que existen fuentes más limpias, la energía de la planta de petróleo de esquisto ya no es necesaria, lo que significa que Jordania ha pedido prestados miles de millones para una tecnología obsoleta.
La Global Gateway
Las principales herramientas de implementación del Global Gateway son las «Iniciativas del Equipo Europa» (TEI, por sus siglas en inglés) y la financiación combinada. Las TEI surgieron durante la pandemia de Covid-19 con el fin de movilizar recursos para apoyar a los países vecinos. Tras muchos años de esfuerzos por integrar la financiación del desarrollo y coordinar la cooperación exterior, las TEI se han convertido en la opción preferida de los Estados miembros de la UE (Hodson & Howarth, 2023). Las TEI son un enfoque intergubernamental en el que las decisiones se toman caso por caso, lo que significa que los Estados miembros tienen una influencia considerable sobre las opciones estratégicas en el marco de la Global Gateway. La financiación combinada, por su parte, es un mecanismo para aumentar el poder de la Comisión Europea a través de reglamentos financieros (Prontera & Quitzow, 2023). La PEV ha sido el campo de pruebas de la Global Gateway, ya que la financiación combinada ha sido un instrumento importante de la «caja de herramientas» de la PEV desde el lanzamiento del Mecanismo de Inversión en el marco de la Política Europea de Vecindad en 2008.
Hasta la fecha, la Global Gateway ha tenido un comienzo lento pero constante en la región PEV-Sur. Los objetivos políticos generales de los proyectos en los países de la PEV se establecen en los Planes de Inversión Económica de la PEV, que pretenden impulsar el desarrollo económico y conectar a los países socios entre sí y con la UE, centrándose en las carencias de conectividad en infraestructuras digitales, energéticas y de transporte (CE/EEAS, 2021c). Según la información disponible de la Comisión Europea, se han puesto en marcha o se están planificando proyectos en cinco países de la PEV-Sur.
El proyecto más destacado es el «Medusa Submarine Cable System», cuyo objetivo es conectar universidades y pequeñas y medianas empresas (PYME) de Egipto, Túnez, Argelia y Marruecos con los Estados del sur de la UE. Un segundo proyecto interregional es el «Global Maritime Green Corridor», cuyo objetivo es producir seis millones de toneladas anuales de metanol para el transporte marítimo ecológico. Está a punto de concluirse un estudio de viabilidad para la primera fase en Marruecos y Egipto, y el proyecto contará con participantes del sector privado. En Egipto se llevará a cabo el proyecto TEI «Connected Economy and Society», que incluye un proyecto de modernización del Centro de Control del Área de Alejandría, financiado por la Agencia Francesa de Desarrollo (AFD) y una subvención de la UE. En Túnez, el proyecto «ELMED Interconnector Electricity Transmission Project» apoya la construcción de un cable eléctrico submarino de alta tensión entre Italia y Túnez. La canalización «SoutH2 Corridor» transportará hidrógeno de Túnez al sur de Alemania a través de Italia y Austria y entrará en funcionamiento en 2030. En Marruecos, una TEI prevé combinar préstamos de la AFD y el Banco Europeo de Inversiones (BEI) con una subvención de la UE para financiar la ampliación de la red de tranvías de Rabat. En Jordania, el proyecto de desalinización de Aqaba-Ammán pretende acabar con el problema de escasez de agua del país. Se trata del mayor proyecto de infraestructuras de la historia de Jordania, que costará 3.000 millones de euros y creará 4.000 puestos de trabajo en la fase de construcción, cuyo inicio está previsto para junio de 2024.
Sinergias y dificultades potenciales
Cuando la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, anunció la iniciativa Global Gateway en su discurso sobre el estado de la Unión ante el Parlamento Europeo en septiembre de 2021, afirmó que: en lugar de «construir una carretera perfecta entre una mina de cobre de propiedad china y un puerto de propiedad china», Europa debería «… ser más inteligente cuando se trata de este tipo de inversiones». Muchos proyectos de infraestructuras, sobre todo en el ámbito de la conectividad, pretenden proporcionar bienes públicos que beneficien a todos. La opción más inteligente, por tanto, es explorar las posibilidades de que Europa y China trabajen juntas en el sur y el este del Mediterráneo, allí donde tenga sentido hacerlo. Aunque el escepticismo sobre los motivos del otro es inevitable, la experiencia de integración de la UE demuestra que las inversiones entrelazadas y la dependencia mutua son fundamentales para mantener una cooperación pacífica a largo plazo.
La Unión Europea considera su relación con China como un tríptico: China es un socio para la cooperación y la negociación, un competidor económico y un rival sistémico (CE/EEAE, 2021). Esta visión tridimensional de la relación pone de relieve que Europa y China son actores globales con intereses complejos que a veces se solapan y, en otras ocasiones, entran en conflicto. La narrativa oficial de China es la de la sinergia más que la de la competencia. Mientras que los grupos de reflexión y los medios de comunicación occidentales suelen describir la BRI como un complot chino para socavar la unidad europea y crear cargas de deuda insostenibles, los medios estatales chinos prevén un futuro brillante en el que europeos y chinos son civilizaciones antiguas que se unen como socios estratégicos en un futuro brillante (Savic, 2021).
La Global Gateway y la BRI presentan ciertas similitudes. Ambas iniciativas son marcas que ofrecen cooperación económica extranjera e inversión a cambio de acceder a recursos e influencia política. También abarcan un amplio conjunto de actividades en constante expansión e incluyen proyectos preexistentes. Ninguna de las dos iniciativas «desaparecerá» en un futuro próximo.
También hay diferencias clave, pero parecen complementarse más que contradecirse. Una gran diferencia es que los proyectos de Global Gateway se financiarán en parte mediante subvenciones, además de préstamos. Rizzi y Varvelli (2023) sostienen que esto significa que la UE puede proponer ofertas de inversión más atractivas que China. Una segunda diferencia es la intención de la UE de implicar al sector privado en los proyectos de la Global Gateway. Según el BEI, está previsto un nuevo Fondo Global Gateway de 400 millones de euros para facilitar la inversión del sector privado, que se espera catalice más de 4.000 millones de euros en fondos (Shirley, 2023). Según Nedoil-Wang (2022), el Gobierno chino también está interesado en explorar las posibilidades de cofinanciar iniciativas con la Global Gateway.
El principal problema y la vulnerabilidad de la UE ante China es su credibilidad y su disposición a cumplir sus promesas. Desde el punto de vista financiero, el objetivo de inversión de 300.000 millones de euros en Global Gateway para 2027 es una cifra importante. Sin embargo, este objetivo palidece en comparación con los 964.000 millones de dólares que China ha invertido en la BRI desde 2013 (Scissors, 2023). Aunque se han planteado preguntas pertinentes sobre si la UE puede alcanzar su objetivo, 300 000 millones de euros en todo el mundo, con una buena proporción que se invertirá en el norte de África y el Levante, no deberían ser un problema para la UE, siempre que se encuentre la voluntad política de dar prioridad a la Global Gateway. De hecho, para que la Global Gateway tenga el impacto previsto en la PEV-Sur y en todo el mundo, 300 000 millones de euros tendrán que ser solo el comienzo.
Desde el punto de vista de los valores, las garantías de que las inversiones se realizarán en consonancia con los valores y normas europeos plantean un dilema que ha asolado a la PEV durante muchos años. La UE se ha enfrentado durante mucho tiempo a la realidad de que abordar los retos políticos, sociales y económicos en la PEV-Sur requiere la cooperación con gobiernos autoritarios. Esto ha significado que la UE ha sido vulnerable a la acusación de hipocresía y, para abordarla, ha tenido que moderar su lenguaje o comprometer sus valores. En la mayoría de los casos, la UE ha optado por este último enfoque, lo que ha dado lugar a acusaciones de actuar de forma neocolonial al hablar de valores superiores mientras practica un doble rasero en materia de derechos humanos (Grimm & Roll, 2023).
Conclusiones
La UE tiene razón al ver a China a través de su prisma tripartito. A China no le interesa un orden mundial basado en la cooperación y el intercambio entre democracias liberales. Al gobierno chino no le importan los derechos de los ciudadanos de a pie de los países MENA. No obstante, existen oportunidades para cooperar con China en proyectos de interés mutuo. Estas oportunidades deben buscarse activamente y aprovecharse cuando surjan.
Al mismo tiempo, la UE haría bien en asumir su propia promesa de ofrecer a los gobiernos y sociedades del sur y el este del Mediterráneo un acuerdo mejor que el de la BRI. No bastará con que la UE se limite a hablar de sus valores, especialmente de la elaboración participativa de políticas, la responsabilidad por las decisiones y la transparencia de los procesos. Estos valores están en el corazón de la integración europea y hacen de Europa un modelo atractivo para personas de todo el mundo.
La UE no necesita adoptar un planteamiento de confrontación ante el compromiso chino en la Vecindad Sur. Es más probable que Europa alcance sus objetivos cuando predique con el ejemplo, ofreciendo mejores acuerdos que beneficien a todas las partes. Si la UE es capaz de demostrar que los beneficios para los países MENA de cooperar con el «modelo europeo» son mayores que los de cooperar con el «modelo chino», es probable que China también quiera cooperar con Europa.
Referencias
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