Auteur:
Mark Furness
Chercheur principal, Institut allemand pour le développement et la durabilité (IDOS)
Date: 30.11.2023
Lecture: 13 min.
Introduction
Les soulèvements arabes de 2011 promettaient des changements politiques, économiques et sociaux dans l’ensemble de la Méditerranée méridionale et orientale. Depuis lors, le monde arabe a effectivement changé, mais pas comme on l’espérait. Les systèmes politiques autoritaires de la région se sont avérés résistants. Les turbulences politiques et économiques causées par les guerres, la géopolitique, une pandémie mondiale et le changement climatique ont conduit les partenaires internationaux à adapter leurs stratégies d’engagement envers les nombreux défis en matière de développement et de durabilité auxquels sont confrontés les pays du Moyen-Orient et de l’Afrique du Nord (région MENA).
Ce document analyse les stratégies d’engagement de deux des partenaires internationaux les plus importants pour la plupart des pays du sud et de l’est de la Méditerranée : l’Union européenne (UE) et la Chine. Prétendument, la Chine a été en mesure d’occuper l’espace géostratégique laissé par le retrait des États-Unis et la relative faiblesse des anciennes puissances coloniales européennes, notamment en termes d’engagement économique, mais aussi en tant qu’acteur de la sécurité (Ghafar et Jacobs 2020). La coopération économique chinoise avec les pays de la région MENA a été menée sous les auspices de la « Belt and Road » Initiative (BRI), lancée en 2013 afin de construire une « nouvelle route de la soie » qui relie le monde à la Chine.
Pour la politique méditerranéenne de l’UE, les années qui ont suivi les soulèvements arabes ont créé des dilemmes en raison de l’infinie complexité des menaces et des opportunités, aussi bien réelles que perçues. L’UE est passée du soutien à la démocratie à la gestion des migrations, à la promotion des énergies renouvelables et à l’investissement dans les infrastructures, mais elle n’a pas suffisamment convaincu les acteurs régionaux et les observateurs extérieurs qu’elle contrôlait de manière exhaustive les défis de sa région voisine, voire ses propres intérêts. Sa stratégie d’investissement Global Gateway représente un effort renouvelé visant à accroître l’influence européenne dans le sud de la Méditerranée en travaillant en tant qu’« Équipe Europe » pour construire la « connectivité » (CE/EEAS, 2021a).
Ce document analyse les implications des stratégies et réalités de la BRI et de la Global Gateway l’une envers l’autre, ainsi qu’au regard des États et des sociétés du sud et de l’est de la Méditerranée. La BRI a déjà eu un impact significatif dans la région. La Global Gateway est encore une inconnue, mais elle a le potentiel d’engendrer un impact important. Ces deux stratégies d’investissement sont essentiellement des mécanismes qui permettent d’exercer une influence et d’accéder aux ressources dans un environnement géostratégique mondial concurrentiel. Toutefois, d’importants chevauchements et de potentielles synergies pourraient être exploités au profit des sociétés de la région MENA, sans oublier l’UE et la Chine. Mais de possibles implications négatives sont également à prévoir pour la population des pays de la région MENA, ainsi que des dangers pour les investisseurs étrangers qui contribuent à financer les projets de prestige des autocrates. Les responsables politiques européens doivent décider jusqu’où ils peuvent aller et, contrairement aux dirigeants chinois, leurs décisions seront soumises à l’examen public des chercheurs, des organisations de la société civile et des médias européens.
La Belt and Road et la Global Gateway : deux stratégies pour bâtir la connectivité dans le bassin méditerranéen
La BRI et la Global Gateway sont des stratégies d’investissement distinctes, mais leurs approches et méthodologies présentent de nombreuses similitudes.
La BRI
Le document sur la politique arabe de la Chine note que « l’amitié entre la Chine et les pays arabes remonte à l’antiquité… [lorsque] les routes de la soie terrestres et maritimes reliaient les nations chinoises et arabes » (RPC, 2016).
Le document de politique arabe de la Chine souligne l’importance de la BRI pour sa stratégie régionale :
« La Chine et les pays arabes déploieront des efforts conjoints pour promouvoir l’initiative “Belt and Road” selon les principes d’une large consultation, d’une contribution conjointe et d’un bénéfice partagé. La Chine et les pays arabes adopteront le modèle de coopération “1+2+3” afin de renforcer la coopération pragmatique, dont la coopération énergétique est le noyau, la construction d’infrastructures et la facilitation du commerce et de l’investissement, les deux ailes, et l’énergie nucléaire, les satellites spatiaux et les nouvelles énergies, les trois nouveaux domaines technologiques pour les grandes avancées (RPC, 2016). »
La Chine souhaite approfondir la coopération avec les pays du sud et de l’est de la Méditerranée comme moyen de relier l’Asie et l’Europe, un objectif clé de la BRI. Comme le soulignent Ghafar et Jacobs (2020) : « Les pays d’Afrique du Nord offrent des perspectives particulièrement intéressantes en raison de leur proximité avec les marchés européens, africains et asiatiques, du grand nombre de zones industrielles et des niveaux élevés d’investissement dans le développement des infrastructures. » Devonshire-Ellis (2021) ajoute que les accords de libre-échange des pays d’Afrique du Nord avec l’UE et l’approfondissement des liens avec l’Afrique subsaharienne ont renforcé leur attrait en tant que destination pour des investissements chinois. Comme le prévoit Savic (2021), « la prochaine phase de la BRI ne sera donc pas uniquement une plaque tournante internationale pour la chaîne d’approvisionnement en biens et en matières premières, mais également un centre pour le tourisme et les voyages en Eurasie, permettant aux visiteurs du monde entier d’explorer la fusion des routes de la soie modernes et originales avec les berceaux de la civilisation européenne ».
Le modèle de développement autoritaire de la Chine jouit d’une légitimité considérable parmi les élites du sud de la Méditerranée (Ghafar et Jacobs 2020). La Chine a souligné la différence entre sa politique « sans conditions » et la conditionnalité européenne, ce qui trouve un écho dans les pays de la région MENA, même si ce n’est pas tout à fait vrai. De nombreuses élites politiques et entrepreneuriales arabes accueillent favorablement les finances, la technologie, les biens de consommation, l’expertise et les marchés chinois, sans que cela soit accompagné de sermons sur les droits de l’homme et la démocratie. Khurma (2023) va plus loin en affirmant que le « mépris total de la Chine pour les droits de l’homme et les libertés individuelles semble séduire de nombreux gouvernements régionaux ». En effet, pour certains autoritaires régionaux, les relations avec la Chine fournissent des armes et des technologies de surveillance qui peuvent être utilisées afin de réprimer les mouvements d’opposition dans leur pays. Khurma (2023) ajoute que « de nombreux Arabes considèrent la Chine comme un ami » et que la Chine a cultivé son « soft power » en investissant quelque 4 milliards de dollars dans CGTV Arabic, une plateforme de streaming basée aux Émirats arabes unis qui propose des actualités chinoises et d’autres programmes diffusés à des millions de foyers.
La Global Gateway
Comme son nom l’indique, la Global Gateway de l’UE est conçue pour aller bien au-delà du bassin méditerranéen et établir l’influence de l’Europe à l’échelle mondiale. Lors du lancement officiel de la stratégie de connectivité en décembre 2021, la Commission européenne a déclaré qu’elle chercherait à concurrencer la BRI et à équilibrer l’influence chinoise, en particulier en Afrique et au Moyen-Orient (Liboreiro et Pitchers, 2021). Depuis lors, la Commission a minimisé l’importance de cet aspect, soulignant plutôt les avantages d’un engagement fondé sur les normes européennes et les valeurs démocratiques (Furness & Keijzer, 2022).
La stratégie de coopération de l’UE envers son « voisinage méridional » a changé d’orientation depuis les soulèvements arabes. La première réaction de l’UE à la vague de protestations dans la région a été d’offrir « plus pour plus » : plus de soutien en échange de réformes plus profondes en matière de gouvernance (CE/EEAS, 2021b). L’aide européenne au développement des pays du sud de la Politique européenne de voisinage (PEV) a considérablement augmenté après les soulèvements arabes (Bodenstein & Furness, 2023). Ces dernières années, l’engagement de l’UE a été conditionné par la coopération en matière de sécurité et de lutte contre l’immigration (Del Sarto, 2021). Ce changement d’orientation a été constaté dans le Fonds fiduciaire UE-Afrique pour les migrations après 2015 et dans les accords globaux avec la Tunisie, l’Égypte et le Maroc, qui ont conditionné l’aide et, dans une moindre mesure, l’investissement dans la gestion des migrations (Tocci, 2023).
Compte tenu de l’échec de près de 30 ans de « conditionnalité positive » dans le voisinage méridional, on a le sentiment que le changement de stratégie de l’UE est en partie le résultat d’une frustration. L’UE s’est rendu compte qu’il était difficile d’encourager le changement dans les pays tiers et que la légitimité de cette démarche était discutable. La Global Gateway représente un pas en arrière par rapport au modèle traditionnel de coopération de l’UE basé sur le soutien et la récompense des réformes. L’UE a été explicite quant à son approche plus « géopolitique » des intérêts européens et des projets mutuellement bénéfiques. Le soutien à la démocratie et à la justice sociale dans les pays voisins est devenu une priorité reléguée au second plan.
Les analystes estiment que la Global Gateway a le potentiel d’être plus fructueuse que les stratégies précédentes. Rizzi et Varvelli (2023) estiment que l’UE devrait accorder la priorité au voisinage méridional pour les projets de la Global Gateway. Ils soulignent le potentiel d’investissement dans des projets d’énergie verte, de meilleures connexions d’infrastructure entre les pays de la région MENA et l’Europe, et des secteurs manufacturiers avec des chaînes d’approvisionnement plus courtes, ce qui pourrait transformer la région en un centre de nearshoring pour l’UE. Bien que la démocratie ne soit plus à l’ordre du jour, l’UE a toujours l’ambition d’exporter des normes et des standards de gouvernance économique par le biais de règles de régulation financière qui sous-tendent les projets d’investissement (Prontera & Quitzow, 2023).
La Belt and Road et la Global Gateway : une nouvelle réalité pour la Méditerranée méridionale et orientale ?
La BRI
Les chiffres du ministère chinois des Affaires étrangères révèlent que la coopération économique et commerciale entre la Chine et les États arabes s’est considérablement accrue depuis les soulèvements arabes. En 2021, les investissements étrangers directs de la Chine dans les pays arabes ont dépassé les 23 milliards de dollars, soit une augmentation de plus de 260 % en dix ans. Les volumes d’échanges ont atteint les 330,3 milliards de dollars, soit 1,5 fois plus qu’en 2011, faisant de la Chine le premier partenaire commercial de plusieurs pays de la PEV-sud (PRC MFA, 2022).
Avec l’augmentation des investissements chinois dans la région MENA, la BRI est devenue un outil essentiel de la politique étrangère de Pékin. D’après un rapport chinois sur les investissements de la BRI, en 2021, la majorité des projets d’investissement de la BRI se concentraient dans la région MENA. En 2022, les pays de la région MENA ont élargi leur coopération avec la Chine et ont reçu environ 23 % de la participation de la Chine dans la BRI, contre 16,5 % l’année précédente. Les projets comprenaient notamment la zone TEDA de l’Autorité du canal de Suez et l’exploitation du nouveau terminal portuaire dans la baie d’Haïfa (Nedopil-Wang, 2022).
Les investissements chinois créent des opportunités pour les entreprises européennes. En janvier 2021, l’autorité nationale des tunnels égyptienne a signé un protocole d’accord avec les entreprises égyptiennes Orascom Construction et Arab Contractors, ainsi qu’avec l’entreprise allemande Siemens Mobility, pour la conception et la construction du train à grande vitesse reliant la mer Rouge à la Méditerranée. D’après Devonshire-Ellis (2021), ces entreprises recevront 23 milliards de dollars pour la construction et la maintenance du réseau pendant 15 ans.
Le scepticisme quant aux motivations chinoises et, surtout, quant à l’efficacité des investissements chinois pourrait aller crescendo. Comme le souligne Malik (2023), les mégaprojets menés dans plusieurs pays de la région MENA détruisent les habitations et le patrimoine culturel sans que la population soit consultée. Le scandale qui a éclaté en Jordanie à propos du projet énergétique Attar at, qui promettait de fournir à la Jordanie une importante source d’électricité et de bonnes relations avec la Chine, constitue un avertissement pour les autres pays de la région MENA. D’après décembre (2023), sachant qu’il existe des sources d’énergie plus propres, l’énergie issue de l’usine de pétrole de schiste n’est plus nécessaire, ce qui signifie que la Jordanie a emprunté des milliards pour une technologie déjà obsolète.
topped $23 billion, an increase over 10 years of more than 260 per cent. Trade volumes reached $330.3 billion, 1 ½ times more than in 2011, making China the largest trading partner for several ENP-South countries (PRC MFA, 2022).
As Chinese investment in the MENA has increased, the BRI has become a vital tool of Beijing’s foreign policy. According to a Chinese report on BRI investment, the majority of BRI investment projects in 2021 were in the MENA region. In 2022, MENA countries expanded their cooperation with China and received about 23% of Chinese BRI engagement, up from 16.5% in the previous year. Projects included the TEDA area of the Suez Canal Authority and the operation of the new port terminal in Haifa Bay (Nedopil-Wang, 2022).
China’s investments are creating opportunities for European companies. In January 2021, Egypt’s National Authority for Tunnels signed a memorandum of understanding with Egyptian firms Orascom Construction and Arab Contractors and with Germany’s Siemens Mobility to design and build high-speed rail linking the Red Sea and the Mediterranean. According to Devonshire-Ellis (2021), these companies will be paid $23 billion for building and maintaining the network over 15 years.
Scepticism about Chinese motivations and, above all, about the effectiveness of Chinese investment may be growing. As Malik (2023) points out, mega projects in several MENA countries are demolishing homes and cultural heritage with little public consultation. The scandal in Jordan over the Attarat energy project, which promised to provide Jordan with a major electricity source and good relations with China, is providing a cautionary tale to other MENA countries. According to Debre (2023), since there are cleaner sources, the energy from the shale oil plant is no longer needed, meaning that Jordan has borrowed billions for out-of-date technology.
La Global Gateway
Les principaux outils de mise en œuvre de la Global Gateway sont les « initiatives de l’Équipe Europe » (TEI pour Team Europe Initiatives) et le financement mixte. Les TEI ont vu le jour lors de la pandémie de COVID-19 afin de mobiliser des ressources visant à soutenir les pays voisins. Après de nombreuses années d’efforts pour intégrer le financement du développement et coordonner la coopération extérieure, les TEI sont devenues l’option privilégiée par les États membres de l’UE (Hodson & Howarth, 2023). Les TEI sont une approche intergouvernementale dans laquelle les décisions sont prises au cas par cas, de sorte que les États membres ont une influence considérable sur les choix stratégiques dans le cadre de la Global Gateway. Pour sa part, le financement mixte est un mécanisme visant à accroître le pouvoir de la Commission européenne par le biais de réglementations financières (Prontera & Quitzow, 2023). La PEV a été le terrain d’essai de la Global Gateway, le financement mixte ayant été un instrument important de la « boîte à outils » de la PEV depuis le lancement de la facilité d’investissement dans le cadre de la Politique européenne de voisinage en 2008.
À ce jour, la Global Gateway a connu un démarrage lent, mais régulier dans la région PEV-Sud. Les objectifs politiques généraux des projets dans les pays de la PEV sont définis dans ses plans d’investissement économique, qui visent à stimuler le développement économique et à connecter les pays partenaires entre eux et à l’UE, en se concentrant sur les lacunes de connectivité des infrastructures numériques, énergétiques et de transport (CE/EEAS, 2021c). D’après les informations disponibles auprès de la Commission européenne, des projets ont été lancés ou sont en cours de planification dans cinq pays de la PEV-Sud.
Le projet le plus important est le « Medusa Submarine Cable System », qui vise à relier les universités et les petites et moyennes entreprises (PME) basées en Égypte, en Tunisie, en Algérie et au Maroc aux États du sud de l’UE. Un deuxième projet interrégional est le « Global Maritime Green Corridor », dont l’objectif est de produire six millions de tonnes de méthanol par an pour un transport maritime respectueux de l’environnement. Une étude de faisabilité pour la première phase au Maroc et en Égypte est sur le point d’être achevée, et le projet impliquera des participants du secteur privé. En Égypte, le projet TEI « Connected Economy and Society » sera mis en œuvre, y compris un projet de modernisation du centre de contrôle de la zone d’Alexandrie, financé par l’Agence française de développement (AFD) et une subvention de l’UE. En Tunisie, le projet « ELMED Interconnector Electricity Transmission Project » soutient la construction d’un câble électrique sous-marin à haute tension entre l’Italie et la Tunisie. Le gazoduc « SoutH2 Corridor » transportera de l’hydrogène entre la Tunisie et le sud de l’Allemagne via l’Italie et l’Autriche et sera opérationnel en 2030. Au Maroc, une TEI prévoit de combiner des prêts de l’AFD et de la Banque européenne d’investissement (BEI) avec une subvention de l’UE pour financer l’extension du réseau de tramways de Rabat. En Jordanie, le projet Aqaba-Amman de dessalement vise à mettre fin au problème de pénurie d’eau du pays. Il s’agit du plus grand projet d’infrastructure de l’histoire de la Jordanie, qui coûtera 3 milliards d’euros et créera 4 000 emplois pendant la phase de construction, qui devrait débuter en juin 2024.
Synergies et potentielles difficultés
Lorsque la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a annoncé l’initiative Global Gateway dans son discours sur l’état de l’Union devant le Parlement européen en septembre 2021, elle a déclaré qu’au lieu de « construire une route parfaite entre une mine de cuivre sous propriété chinoise et un port également sous propriété chinoise », l’Europe devrait se « … montrer plus intelligente pour ces types d’investissements ». De nombreux projets d’infrastructure, en particulier dans le domaine de la connectivité, visent à fournir des biens publics qui profitent à tous. L’option la plus intelligente consiste donc à explorer les possibilités de collaboration entre l’Europe et la Chine dans le sud et l’est de la Méditerranée, là où cela se justifie. Si le scepticisme quant aux motivations des uns et des autres est inévitable, l’expérience d’intégration de l’UE démontre que des investissements imbriqués et une dépendance mutuelle sont essentiels pour soutenir une coopération pacifique à long terme.
L’UE considère ses relations avec la Chine comme un triptyque : la Chine est à la fois un partenaire de coopération et de négociation, un concurrent économique et un rival systémique (CE/EEE, 2021). Cette vision tridimensionnelle de la relation souligne que l’Europe et la Chine sont des acteurs mondiaux aux intérêts complexes qui se chevauchent et qui, parfois, s’opposent. Le discours officiel de la Chine est celui de la synergie plutôt que de la concurrence. Alors que les groupes de réflexion et les médias occidentaux décrivent souvent la BRI comme un complot chinois visant à saper l’unité européenne et à créer un endettement insoutenable, les médias d’État chinois lui prévoient un avenir radieux, dans lequel les Européens et les Chinois sont d’anciennes civilisations qui s’unissent en tant que partenaires stratégiques (Savic, 2021).
La Global Gateway et la BRI présentent certaines similitudes. Ces deux initiatives sont des marques qui proposent une coopération économique extérieure et des investissements en échange d’un accès aux ressources et d’une influence politique. Ces deux initiatives couvrent un large éventail d’activités en constante expansion et incluent des projets préexistants. Aucune de ces deux initiatives n’est vouée à « disparaître » dans un avenir proche.
Elles présentent également d’importantes différences, mais elles semblent se compléter plutôt que se contredire. Une différence majeure réside dans le fait que les projets de la Global Gateway seront financés en partie par des subventions et des prêts. Rizzi et Varvelli (2023) affirment que cela signifie que l’UE peut faire des offres d’investissement plus attrayantes que la Chine. Une deuxième différence réside dans l’intention de l’UE d’impliquer le secteur privé dans les projets de la Global Gateway. D’après la BEI, un nouveau fonds Global Gateway de 400 millions d’euros est prévu pour faciliter les investissements du secteur privé, ce qui devrait catalyser plus de 4 milliards d’euros de fonds (Shirley, 2023). Selon Nedoil-Wang (2022), le gouvernement chinois souhaite aussi explorer les possibilités de cofinancement d’initiatives avec la Global Gateway.
Le principal problème et la principale vulnérabilité de l’UE vis-à-vis de la Chine reposent sur sa crédibilité ainsi que sur sa volonté de tenir ses promesses. Du point de vue financier, l’objectif d’investissement de 300 milliards d’euros dans la Global Gateway d’ici à 2027 représente un montant important. Toutefois, cet objectif fait pâle figure en comparaison des 964 milliards de dollars que la Chine a investis dans la BRI depuis 2013 (Scissors, 2023). Même si des questions pertinentes ont été soulevées quant à la capacité de l’UE à atteindre son objectif, 300 milliards d’euros partout dans le monde, dont une bonne partie en Afrique du Nord et au Levant, ne devraient pas poser de problème à l’UE, à condition qu’elle ait la volonté politique d’accorder la priorité à la Global Gateway. D’ailleurs, pour que la Global Gateway ait l’impact escompté dans la PEV-Sud et dans le monde entier, ces 300 milliards d’euros ne devront être qu’un début.
Du point de vue des valeurs, les garanties que les investissements seront réalisés conformément aux valeurs et aux normes européennes posent un dilemme qui tourmente la PEV depuis de nombreuses années. L’UE est depuis longtemps confrontée à la réalité selon laquelle la résolution des défis politiques, sociaux et économiques dans le cadre de la PEV-Sud nécessite une coopération avec des gouvernements autoritaires. Cela signifie que l’UE a été vulnérable à l’accusation d’hypocrisie et que, pour y répondre, elle a dû modérer son langage ou compromettre ses valeurs. Dans la plupart des cas, l’UE a opté pour cette dernière approche, ce qui lui a valu d’être accusée d’agir de manière néocoloniale en parlant de valeurs supérieures tout en pratiquant une politique du deux poids deux mesures en matière de droits de l’homme (Grimm & Roll, 2023).
Conclusions
L’UE a raison de considérer la Chine à travers son prisme tripartite. La Chine n’est pas intéressée par un ordre mondial fondé sur la coopération et l’échange entre les démocraties libérales. Le gouvernement chinois ne se soucie pas des droits des citoyens ordinaires des pays de la région MENA. Il existe toutefois des possibilités de coopération avec la Chine sur des projets d’intérêt mutuel. Ces opportunités doivent être activement recherchées et saisies lorsqu’elles se présentent.
Simultanément, l’UE ferait bien d’honorer sa propre promesse d’offrir aux gouvernements et aux sociétés du sud et de l’est de la Méditerranée un meilleur accord que celui de la BRI. Il ne suffira pas à l’UE de parler de ses valeurs, en particulier de l’élaboration participative des politiques, de la responsabilité qui découle de ses décisions et de la transparence des processus. Ces valeurs sont au cœur de l’intégration européenne et font de l’Europe un modèle attrayant pour les citoyens du monde entier.
L’UE ne doit pas adopter une approche conflictuelle face à l’engagement de la Chine dans le voisinage méridional. L’Europe a plus de chances d’atteindre ses objectifs lorsqu’elle montre l’exemple, en proposant de meilleurs accords qui profitent à toutes les parties. Si l’UE est en mesure de démontrer que les avantages pour les pays de la région MENA de coopérer avec le « modèle européen » sont plus importants que ceux de coopérer avec le « modèle chinois », il est probable que la Chine souhaitera également coopérer avec l’Europe.
Bibliographie
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